El Tribunal Constitucional convierte en zombie al silencio administrativo

El instituto del silencio administrativo se ha convertido en juguete del Tribunal Constitucional en su cruzada por vaciar de sentido la literalidad de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en su artículo 46 que fija un plazo límite para combatir actuaciones presuntas de seis meses. La reciente Sentencia dictada por el Tribunal Constitucional 117/2008, de 13 de octubre de 2008 parece seguir su política de «puertas abiertas» a los recursos frente a todo tipo de actuaciones presuntas, pero introduce una filigrana jurídica interesantísima que dejará descolocados a ciudadanos, funcionarios y jueces, y que de paso entierra no pocos artículos doctrinales y deja convertido al silencio en una especie «zombie» jurídico: un muerto con apariencia de vida, o un vivo con apariencia de muerto.

Sevach intentará resumir el estado de la cuestión, no sin antes advertir a los lectores que en esta ocasión el tema puede resultar tedioso, y tendrá que ser compensado con algún próximo post jocoso o mas frívolo, pero por ahora merece la pena detenerse en los detalles técnicos del silencio administrativo, tal y como ha sido objeto de reciente zarandeo por nuestros Tribunales.

1. La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998 fijó en su art.46 un plazo para interponer recurso contencioso-administrativo: dos meses frente a actos expresos y seis meses para actos presuntos. Dicho plazo se contará desde que se ha producido el acto. Esa es la literalidad de la Ley, y la finalidad de tal calendario de plazos preclusivos no es otra que la seguridad jurídica, tanto del ciudadano como de la propia Administración.

2. La doctrina del Tribunal Constitucional en numerosas Sentencias ya comentadas en algún post anterior ( por cierto con vivos e interesantísimos comentarios), ha consistido en establecer que ese plazo de seis meses frente a actos presuntos ha de interpretarse teniendo en cuenta que la Administración incumple su obligación de resolver en plazo (lo que no puede perjudicar al ciudadano que pacientemente espera a «que la Administración le escriba) y por ello considera que no puede declararse firme un acto presunto mientras la Administración no dicte resolución expresa y la notifique al ciudadano. O sea plazo abierto para impugnar, y su finalidad no es otra que primar la buena fe del ciudadano y penalizar la desidia de la Administración.

3. El Tribunal Supremo en su Sentencia de 23 de Enero de 2004 acoge la citada doctrina del Tribunal Constitucional, pero consciente de que la Ley 30/1992, de Administraciones Públicas fija la obligación a cargo de la Administración de indicar al ciudadano nada mas recibir su instancia de inicio del procedimiento, el régimen de recursos, introduce un matiz en consonancia con la doctrina mayoritaria. Así razona el Tribunal Supremo: » En tanto las Administraciones Pública o informen a los interesados de los extremos a que dicho precepto se refiere, los plazos para la interposición de los recursos no empiezan a correr».
Veámoslo en roman paladino. Si la Administración recibe la instancia del particular y la deja en un cajón, opera plenamente la doctrina del plazo abierto para recurrir la desestimación presunta. En cambio, si la Administración recibe la instancia del particular y de inmediato le notifica que su solicitud deberá resolverse en un determinado plazo y que si transcurre este plazo para considerarla desestimada, le advierte que tendrá sólo seis meses para recurrir, en tal caso y sólo en este caso, operaría el acto firme y consentido si el particular lo deja pasar. En este caso, la finalidad de esta interpretación es armonizar seguridad jurídica y buena fe, tanto de Administración como del ciudadano. Y es que, si la Administración se molesta en indicar al ciudadano el plazo que tendrá para recurrir, poco reproche puede hacérsele; y si el ciudadano recibe un escrito de la Administración dirigido expresamente a informarle del plazo para recurrir, pues no se perjudica su buena fe ni su seguridad jurídica, porque al fin y al cabo, supo que tenía un plazo de seis meses para acudir a los tribunales tras pasar en silencio el plazo en vía administrativa para dictar resolución ( así una sencilla suma de meses – seis meses para resolver por ejemplo, en reclamaciones de responsabilidad patrimonial y otros seis meses para acudir desde entonces a los tribunales- le lleva a saber con certeza los plazos disponibles).

4. En esta situación, nuevamente irrumpe el Tribunal Constitucional en la recientísima Sentencia de 13 de Octubre de 2008. Y aquí el Tribunal Constitucional realiza un salto en el vacío, cuando admite que el plazo de seis meses para acudir a los tribunales contencioso-administrativos se computa, no desde que se produce el acto presunto, sino desde que se notifica la certificación del acto presunto (¡). Así lo razona el Tribunal Constitucional: «el Ayuntamiento de León, en el momento de incoar el expediente, comunicó al recurrente, como exige el art. 44.4, párrafo segundo, Ley 30/92, el plazo de resolución de su reclamación y los efectos del silencio administrativo, pero no tiene en cuenta que el Ayuntamiento incumplió su obligación legal de resolver expresamente (art. 42.1 Ley 30/92) y que el propio Ayuntamiento, al expedir el certificado del acto presunto conforme a lo previsto en el art. 43.5 Ley 30/92, indicó al recurrente que disponía de un plazo de seis meses a contar desde la recepción de la notificación del certificado (que tuvo lugar el 26 de marzo de 2001), en virtud del art. 46.1 LJCA, para impugnar el acto desestimatorio por silencio administrativo ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de manera que, teniendo en cuenta esta comunicación de la Administración, el recurso contencioso-administrativo, interpuesto el 25 de mayo de 2001, habría sido presentado dentro del plazo legalmente establecido».

Resulta llamativo que en el presente caso el Tribunal Constitucional se esfuerza en buscar apoyo a su tesis en que el Ayuntamiento al remitir la certificación del acto presunto indicó nuevamente por error al recurrente que disponía de seis meses para recurrir (error material que jamás puede llevar a reabrir los plazos por razones de orden público máxime cuando una cosa son los plazos para combatir la «certificación» y otra los plazos para combatir «lo certificado»), aunque el argumento decisivo y contumaz del Tribunal radica en que de nada sirve la diligencia municipal en advertir al recurrente de los plazos al tiempo de iniciarse el procedimiento si la Administración incumple su posterior obligación de resolver.

5. Con ello, a juicio de Sevach el Tribunal Constitucional, por un lado, olvida que los plazos según la Ley se cuentan desde que se produce el acto presunto y no desde que se notifica esa resolución. Por otro lado, olvida que la certificación de acto presunto es potestativa y no preceptiva, sin que pueda quedar el arranque de los plazos impugnatorios en vía contencioso-administrativa quedar en manos del particular (a la hora de solicitar o no tal certificación) o del albur de la propia Administración ( a la hora de expedirla antes o después) .

6. En suma, el Tribunal Constitucional en los próximos años ( o lustros, tal y como va la cosa) tendrá que pronunciarse sobre la cuestión de inconstitucionalidad del art.46 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- la Mancha, ya que este Tribunal entiende que interpretar que un plazo fijado de seis meses no puede entenderse indefinido y que debería o bien, declararse inconstitucional la fijación de un plazo límite cuando se combate la desestimación presunta ( los seis meses indicados por la Ley), o bien declararlo constitucional, pero lo que desde luego choca con la lógica jurídica y las reglas de la hermenéutica el que puede interpretarse la Ley sobre la base de que «donde dice rojo, debe interpretarse que es negro» ( o sea, lo que ha hecho hasta ahora el Tribunal Constitucional ha sido interpretar que un «plazo de seis meses» ha de interpretarse como «plazo indefinido»).

7. En definitiva, quizás merecería la pena recordar que el silencio fue una técnica aplicada en el viejo Estatuto Local de 1924 a las licencias urbanísticas para solventar la masa de peticiones y la demora en la respuesta por la Administración. Su utilidad era tanto para la Administración como para los ciudadanos. Ahora parece un «juguete roto» en manos de Tribunales y Administración. En fin, póngase en juego esta doctrina del Tribunal Constitucional con el régimen de las notificaciones administrativas ( pues su corrección o no determina a la postre si hay o no acto presunto) y fácilmente se entiende que la seguridad jurídica en materia de plazos impugnatorios frente a desestimaciones presuntas brilla por su ausencia.