Un zombi jurídico: los planes de urbanismo anulados que sobreviven hasta la firmeza de las sentencias

Hace una semana la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias anulaba el Plan General del Ayuntamiento de Gijón. El año anterior el mismo tribunal anulaba el Plan General del Ayuntamiento de Llanes, y examinando la hemeroteca reciente hallamos el Plan General de Arucas anulado por el Tribunal Superior de Justicia de Canarias, así como mas de treinta Planes Generales de otros tantos municipios que han sido anulados por las otras Salas de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas. En la práctica totalidad de los casos, ante la sentencia anulatoria del máximo instrumento regulador de la política urbanística (Plan General, y no digamos cuando lo anulado es un Plan Parcial o Estudio de Detalle), la actitud municipal e incluso autonómica (padres del engendro) en vez de entonar el mea culpa ha sido sostenella y no enmendalla limitándose a seguir manteniendo el Plan como un “zombi jurídico” (un muerto viviente), amparando nuevos planes parciales o especiales y otorgándose nuevas licencias. La coartada municipal ha sido siempre escudarse en la pendencia de un recurso de casación ante el Tribunal Supremo frente a la sentencia anulatoria del plan general que, mientras no se resuelva, permite la supervivencia y buena salud del plan general.

I. Pues bien, en este estado de cosas resulta valiente y esclarecedora la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictada el veintiséis de junio de dos mil nueve (rec.1253/2005) que sustancialmente afirma que una sentencia anulatoria de un Plan General, aunque no sea firme, no puede desconocerse en su eficacia respecto de las partes afectadas, de forma que el Plan Parcial que desarrolla aquél Plan General resulta inválido. El matiz del caso viene dado por la secuencia de hechos que resumimos:

– La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Castilla y León (Burgos) anula el Plan General del Ayuntamiento de Avila mediante sentencia de 8/3/2002.
– Dicha sentencia es recurrida ante el Tribunal Supremo quien inadmite el recurso de casación por sentencia de 11/11/04.
– Antes de recaer esta última sentencia, la Comunidad Autónoma a propuesta del Ayuntamiento aprueba con fecha 27/6/02 el Plan Parcial que desarrolla aquél Plan General.
– La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Castilla y León (Burgos) mediante sentencia de 21/1/05 anula el Plan Parcial sobre la base de la constatación ulterior de la firmeza de la sentencia original que anuló el Plan General.

II. Pues bien, la sustancial argumentación de los recurrentes radicaba en que al tiempo de aprobarse el Plan Parcial, la sentencia anulatoria del Plan General no era firme (no se había publicado en Boletín Oficial alguno), y por tanto no podía tomarse en consideración su existencia como fundamento para decretar judicialmente la anulación del Plan Parcial. En otras palabras, para el Ayuntamiento recurrente ( y para una entidad particular) una sentencia que anula un Plan General no existe mientras no adquiera firmeza.

III. Y la argumentación del Tribunal Supremo es lógica. No puede un Ayuntamiento que fue parte en el litigio que desembocó en la sentencia anulatoria del Plan General escudarse en tal pendencia de firmeza pues las sentencias de mera anulación a que alude el art.72.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa surten efectos para las partes sin necesidad de su firmeza ni de la publicación oficial de su anulación y pérdida de vigencia. Con ello, quienes sí podrían acogerse en la falta de firmeza serían los terceros inocentes que no fueron parte en el proceso que se ultimó con la sentencia anulatoria del Plan General, pero nunca la Administración que a sabiendas de tal anulación, se embarca en un proceso ante el Tribunal Supremo que, digamoslo claro, sabe que consiste en una maniobra puramente dilatoria.

Lo dicho puede parecer un trabalenguas, pues requiere máxima atención jurídica. Para captar esta argumentación del Tribunal Supremo, de extraordinaria relevancia, hay que partir de la literalidad del art.71 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que dispone:

“Art.72. 2. La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada. También se publicarán las sentencias firmes que anulen un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas.”

Y ahora, leamos la parte literal de la sentencia con la interpretación de dicho artículo que, insistimos, va a merecer releerlo para captar el alcance y transcendencia del criterio de nuestro Tribunal Supremo:

“ basta que estemos ante una «parte afectada» para que sobre la misma puedan proyectarse los efectos de la sentencia anulatoria de un acto o disposición, como hace la sentencia recurrida, al establecer el alcance y las consecuencias que se derivan de la sentencia de nulidad sobre la sentencia ahora impugnada, aplicando una línea de razonamiento conexo entre ambos pronunciamientos. (…) por tanto, los esfuerzos argumentales que realiza la parte recurrente sobre la necesidad de firmeza de la sentencia anulatoria no resultan de aplicación al primer inciso del artículo 72.2 de la ljcaen los términos expuestos. téngase en cuenta que la firmeza constituye un requisito referido, a los incisos segundo y tercero del citadoartículo 72.2, sobre los efectos «erga omnes» de la sentencia estimatoria de recursos interpuestos contra disposiciones generales o en relación con los efectos de la nulidad de un acto administrativo que se proyecten sobre una pluralidad indeterminada de personas, y ello por elementales razones de publicidad de las normas y por la exigencia de la seguridad jurídica. no así, insistimos, respecto de las partes afectadas que, además, fueron partes procesales en el recurso que concluyó en la nulidad deldecreto de tanta cita. (…) la sentencia impugnada, en consecuencia, no lesiona lo dispuesto en el artículo 72.2de nuestra ley jurisdiccional, cuya vulneración se aduce”.

En suma, que las sentencias anulatorias de un Plan General producen efectos para el Ayuntamiento afectado aunque no hayan alcanzado firmeza, y están obligados a soportar sus consecuencias cuando se plantee un litigio y las partes invoquen la anulación (no firme de tal plan, pero anulación al fin y al cabo). La relevancia de esta sentencia radica en que los planes parciales, planes especiales, estudios de detalle u otros instrumentos de planeamiento que se amparan ( «o cuelgan») en un Plan General o figura equivalente, quedan heridos de muerte si este Plan General estaba anulado, con o sin sentencia firme. O sea, caen las columnas del templo del Plan General y perecen todos los filisteos.

IV. Sevach desearía que los Alcaldes tomasen buena nota de esta sentencia del Tribunal Supremo y que dejasen de plantear recursos de casación frente a sentencias anulatorias de reglamentos o planeamiento, con pura finalidad dilatoria y para mantener la paz de su legislatura. E igualmente ante una sentencia anulatoria de un Plan General deberían paralizar su desarrollo por planeamiento de rango inferior.

Es cierto que resulta difícil para un Concejal de Urbanismo digerir que todas las negociaciones y convenios urbanísticos en marcha o el desarrollo de determinadas actuaciones han de quedar en «vía muerta» pero mas difícil resulta para un demócrata digerir que los representantes elegidos buscan vías fraudulentas para eludir sentencias.

Así pues, en defecto de la autocontención de Alcaldes a la hora de interponer recursos de humo, y dado el déficit de honradez de nuestros políticos ( la Alcaldía bien vale un recurso de casación, y para cuando se inadmita o se desestime, no habrá fuerza humana ni jurídica capaz de restablecer la legalidad originaria) cabría sugerir otras soluciones.

En el plano práctico, sería deseable que el Tribunal Supremo convirtiera en urgencia la preferencia de la tramitación de la inadmisión o resolución de recursos contra disposiciones generales y resolverlos de forma inmediata, con lo que se impediría que el Plan anulado siguiese «contaminando» el escenario territorial con actuaciones que se van consolidando.

En el plano teórico, sería deseable que se modificase valientemente la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para disponer la ejecución provisional automática de tales sentencias de anulación de reglamentos a instancia del Ministerio Fiscal, sin fianza alguna.

V. Y por supuesto, Sevach considera que si existe un Plan anulado por sentencia pendiente de recurso de casación, los tribunales de lo contencioso-administrativo deberían acoger las peticiones de medidas cautelares que solicitasen los ciudadanos con apoyo en tal anulación del plan, pues al fin y al cabo, el fumus boni iuris ( o apariencia de buen derecho) jugaría a su favor. Nadie puede sostener seriamente la presunción de legalidad y ejecutividad de los actos y acuerdos administrativos cuando ha intervenido un tribunal imparcial, máxime cuando es sabido que la nulidad de pleno derecho es por causa tasada y de consideración restrictiva, por lo que muy grave es el defecto cuando el Tribunal contencioso se ha pronunciado por decretar la nulidad de un Plan General.

VI. Si se hacen oídos sordos a estas sentencias, el maltrecho urbanismo español seguirá siendo la Cenicienta de nuestro Derecho Público, olvidado y despreciado, con algunos Ayuntamientos en el papel de pérfidas madrastras, y al que todavía no parece llegar la hora de convertirse en princesa….