La caducidad del procedimiento sancionador: hablando claro y con apoyo en la jurisprudencia reciente

 En el mundo forense administrativo es frecuentísimo que los letrados al impugnar una sanción administrativa esgriman el motivo de la caducidad del procedimiento o la prescripción de la infracción, ya que a veces el factor tiempo y las dilaciones administrativas socorren al infortunado denunciado y se salva por los pelos. Sin embargo, las cuestiones de las diferencias entre el instituto de la caducidad y el de prescripción, cúando se produce la caducidad, y con qué efecto, se presentan a veces confusas para los operadores jurídicos, por lo que al hilo de la más reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo y bajo un tono didáctico al servicio de la claridad, Sevach intentará facilitar la respuesta a tan importantes cuestiones. No olvidemos que no pocas victorias judiciales se apoyan en la caducidad del procedimiento, o sea, en castigar a la Administración perezosa que no hace los deberes en el tiempo legalmente marcado.

1. En primer lugar, distinguiremos entre “prescripción” y “caducidad”. La prescripción es la muerte de la acción sancionadora de la Administración («la Administración no desenfundó la pistola a tiempo»). La caducidad es la muerte del procedimiento por agotamiento del tiempo disponible (» la Administración desenfundó la pistola pero no llegó a disparar a tiempo»). El instituto de la prescripción es causa de extinción de responsabilidad administrativa (jamás la Administración podrá volver a disparar por el mismo hecho contra la misma persona) y el instituto de caducidad es un modo de terminación del procedimiento administrativo (la Administración podrá en ciertos casos tener otra oportunidad de volver a repetir el procedimiento desde el principio).

Así puede decirse gráficamente que el plazo de prescripción es el “tiempo para iniciar” el procedimiento y el plazo de caducidad es el “tiempo para terminarlo”. Un ejemplo, ayuda a comprenderlo: si alguien comete una infracción de consumo, la Administración dispone de un plazo de prescripción por ejemplo, de un año, para dictar acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador; si deja la denuncia de la guardia civil dormida plácidamente en un cajón, y no se adopta un acuerdo formal por la Administración de iniciación del procedimiento sancionador en el plazo de un año, se ha terminado la oportunidad para la Administración de sancionar. En cambio, si se dicta acuerdo de incoación del procedimiento y se dispone de un plazo de caducidad de seis meses, por ejemplo, la Administración tiene que tramitar el procedimiento con celeridad y notificar al denunciado la sanción antes de seis meses; si no le da tiempo, el procedimiento ha caducado y se archiva todo el papeleo.

2. El punto de conexión entre “prescripción” (plazo para iniciar) y “caducidad” (plazo para terminar) viene dado por el hecho de que si un procedimiento caduca, se “borra todo lo actuado”, como si no existiera, y por tanto, podría reiniciarse el procedimiento sancionador si no se hubiese agotado el plazo de prescripción. Veamos un ejemplo: si el plazo de prescripción de expedientes sancionadores de la Ley de aguas es de tres años y el plazo de caducidad es de seis meses, si el expediente se declara caducado por no haber llegado a notificarse la sanción en este semestre, todavía puede la Administración volver a abrir otro expediente (desde cero) y tramitarlo dentro de otro plazo de seis meses, y si volviese a caducar, podría incluso iniciar un tercer expediente, hasta que se agote ese máximo improrrogable del plazo de prescripción. Sobre la posibilidad de reiniciar un procedimiento sancionador ya caducado se ha pronunciado el Tribunal Supremo y puede encontrarse un espléndido estudio aquí.

3. En cuanto al plazo de caducidad del procedimiento, al igual que el plazo de caducidad de los yogures, lo importante son las fechas. Así, la ley fija el plazo máximo disponible para que la Administración inicie y termine el procedimiento sancionador, y por tanto lo decisivo es fijar el término inicial o punto de arranque (dies a quo) y el término final o punto de llegada (dies a quem). Y aquí radican las recientes aportaciones del Tribunal Supremo.

A) Por un lado, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 14 de Julio del 2009 (rec.4682/2007) que fija el inicio del plazo de caducidad en la fecha de adopción del acuerdo de incoación y no en la fecha de su posterior notificación:

“ Dicho aquí en síntesis, argumenta, sin discrepar formalmente de los datos de fechas o de tiempos de suspensión expresados por la Sala de instancia, que el plazo de duración máxima del procedimiento no se cuenta desde la notificación del acuerdo de iniciación del mismo, sino desde la fecha de este acuerdo, pues así lo dispone el artículo 42.3.a) de dicha Ley .

Por su parte, la Administración recurrida, sin discrepar tampoco de aquellos datos, sostiene en su escrito de oposición que es la fecha de notificación y no la de iniciación la que marca el inicio de aquel plazo: porque así resulta del artículo 48.2 de la repetida Ley y porque, «dictado el acuerdo de iniciación del expediente, bastaría la renuencia u oposición del interesado a recibir oportunamente la notificación para que por su sola voluntad pudiera quedar caducado un expediente por el simple transcurso del tiempo».

CUARTO.- El motivo ha de ser estimado, pues con toda claridad dispone el artículo 42.3.a) de la Ley 30/1992 , tras la redacción dada por la Ley 4/1999 , que el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa se contará, en los procedimientos iniciados de oficio, «desde la fecha del acuerdo de iniciación». Añadiendo con igual claridad su artículo 44.2 , tras esa nueva redacción, que en los procedimientos iniciados de oficio en los que la Administración ejercite potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, como es el caso, el vencimiento de ese plazo máximo sin que se haya dictado y notificado resolución expresa produce, como efecto jurídico, el de la caducidad y consiguiente archivo de las actuaciones.

En ese mismo sentido se ha pronunciado ya este Tribunal Supremo; entre otras, en su sentencia de fecha 28 de mayo de 2008 , dictada en el recurso de casación para la unificación de doctrina número 82/2005, en la que también rechazamos que rija el artículo 48.2 de la Ley 30/1992 a los efectos que aquí nos ocupan de determinar el día inicial del plazo de caducidad.”

B) Por otro lado, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 7 de Mayo de 2009 (rec.182/2006) va mas allá y precisa que las diligencias de investigación previas no marcan el arranque del plazo de caducidad sino que es la ulterior fecha del acuerdo formal de incoación:

” Los esfuerzos argumentales de la mancomunidad recurrente en orden a fijar un «dies a quo», diferente al establecido por la Ley, que anticipara el día de inicio al levantamiento de acta o toma de muestras, mediante la invocación de la seguridad jurídica del artículo 9.3 de la CE , no puede prosperar, a juicio de esta Sala. Así es, la seguridad jurídica precisamente impone que hayan de seguirse los criterios legales previstos para calcular el plazo de la caducidad del procedimiento, sin que puedan realizarse cambios u oscilaciones al margen de la ley, y en contra de lo dispuesto en la misma. Si tenemos en cuenta, además, que la caducidad es una institución nacida esencialmente para salvaguardar la seguridad jurídica.

En este sentido, conviene señalar, además, que no ha quebrado la seguridad jurídica ni la eficacia de la actuación administrativa (artículo 103.1 CE ) que también se invoca en el escrito de demanda, porque consta en el expediente administrativo que no han estado paralizadas innecesariamente las «actuaciones previas» y que las mismas han estado presididas por la finalidad para la que fueron concebidas en el artículo 12 del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto . Es decir, han sido realizadas con el objeto de determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen la iniciación del procedimiento sancionador, singularmente estas actuaciones han de orientarse a determinar, con la mayor precisión posible , los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.”

En esta misma linea, e insistiendo en que las diligencias previas de investigación tampoco anticipan la fecha de inicio del plazo de caducidad, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de Junio de 2009 (rec.579/2008) :

“ Esta Sala ha manifiesto en numerosísimas ocasiones (SAN 17-10-2007 Rec. 118/2006 , por todas) que dichas diligencias previas o de investigación, que se regulan con carácter general, para el procedimiento administrativo sancionador, en el Art. 12 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, y también el articulo 69.2 de la LRJ-PAC , constituyen una garantía encaminada a asegurar el correcto ejercicio de la potestad sancionadora, evitando en lo posible fallidas acusaciones sin base legal o fáctica, o la precipitada apertura de expedientes sancionadores. Y ello dado que nos encontramos ante una institución materialmente garantizadora del correcto ejercicio de la potestad sancionadora, en beneficio del administrado, en tanto evita que el mismo pueda ser objeto de un expediente sancionador de manera infundada.

Más a efectos del cómputo de dicha caducidad, y según también consolidada y reiterada doctrina de esta Sala (SSAN de 19-9-2001, de 1-6-2005, Rec. 609/2005 y de 23-11-2006 Rec. 180/2005 , por todas) en los procedimientos sancionadores de la AEPD, constituye el dies a quo de dicho cómputo el del Acuerdo de Incoación del expediente (Art. 42.3 .a) de la Ley 30/92 ), y no el de dichas actuaciones previas, ni tampoco el de la denuncia.”

C) Finalmente, y en cuanto al término final del plazo de caducidad, viene dado, no por el acuerdo de sanción, sino por la notificación del acuerdo de sanción. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en sentencia de 10 de Marzo del 2008 (rec.1608/2994) fija claramente la necesidad de notificación de la sanción como punto final a considerar en el instituto de la caducidad:

«Como destaca la sentencia de 23 de noviembre de 2006 (casación 13/2004 ), esta doctrina jurisprudencial se plasmó luego en la modificación operada en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común por Ley 4/1999, de 13 de enero, disponiendo ahora el artículo 44 que en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad por el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa. Pero en el bien entendido de que la reforma operada en el año 1999 no vino sino a plasmar de manera expresa en la formulación legal lo que ya resultaba de la norma anterior según la interpretación dada en aquella doctrina jurisprudencial antes mencionada.»

Igualmente, podemos oir a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de Junio del 2009 (rec.558/2008):

“ Así pues, y como a efectos del cómputo de dicha caducidad, y según constituye doctrina también consolidada de esta Sala (SAN de 1-6-2005, Rec. 609/2003 , por todas) constituye el dies a quo el del Acuerdo de incoación del expediente (Art. 42.3 .a) de la Ley 30/92 ), y no las «actuaciones previas», y constituye el dies ad quem del mismo cómputo, no aquél en que se dicta la resolución sancionadora, sino el de notificación de la misma o intento de notificación en los términos derivados de lo previsto en el Art. 58 Ley 30/1992 .”

D) Por último, es un clásico en Derecho Administrativo afirmar que no opera la caducidad del procedimiento sancionador (ni la prescripción) en vía de recurso (reposición o alzada). En estos casos ya ha existido una resolución sancionadora en vía administrativa, aunque no firme, y la ausencia de respuesta expresa al recurso no provoca caducidad alguna sino únicamente permite considerar generada la desestimación presunta a los efectos de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa. En este sentido la clásica Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 28 de Noviembre de 1997 diferenciaba la distinta regulación legal de la «vía administrativa» y la «vía de recurso administrativo» con lo que la caducidad únicamente se regula y predica de aquélla y no de ésta. La reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de Octubre de 2005 (rec.68/2004) inadmite un recurso en interés de ley por considerar que ya existe doctrina legal en el sentido de que las demoras en el plazo de resolución de recursos administrativos no provocan caducidad ni prescripción.
Y por ello, el ciudadano tiene que tragar con el abuso de la Administración que una vez que dicta la Resolución sancionadora y pese a tener encima de la mesa el recurso de reposición o alzada formulado por el sancionado, «se duerme en los laureles» y puede ignorarlo durante años e incluso no responderlo, sin que ello provoque caducidad alguna. Y por eso algún buen día, el confiado ciudadano recurrente puede encontrarse con la sorpresa de una Resolución desestimatoria de su recurso varios años después y consiguiente apremio o embargo de sus cuentas para cobrar la sanción.

4. En resumen de lo expuesto. El plazo de caducidad es el espacio temporal disponible para que la Administración termine un procedimiento sancionador. El inicio del plazo vendrá dado por el acuerdo formal de incoación (no por su notificación) y el término del plazo vendrá dado por la notificación del acuerdo final sancionador ( no por el simple acuerdo sin notificar).

5.Muy interesante resulta mostrar que tradicionalmente no se aplicaba el instituto de la caducidad a los procedimientos disciplinarios de funcionarios con lo que los expedientes podían eternizarse impunemente. Afortunadamente, recientemente el Tribunal Supremo ha extendido esta garantía de caducidad a los procedimientos disciplinarios aplicados a los funcionarios y, curiosamente, el cambio de rumbo vino dado por la aplicación de la caducidad a los expedientes disciplinarios aplicados a los jueces por el Consejo General del Poder Judicial. Así, la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 24 de Septiembre de 2008 (rec.4455/2004) es expresiva de la situación actual en que existe un plazo para ultimar todo expediente disciplinario a funcionarios:

“ De lo que se sigue que aparece expresamente citado el título IV, del que forma parte el art. 44 de dicha Ley 30/92 , que resulta de supletoria aplicación al caso por cuanto en la normativa específica sobre Régimen Disciplinario de los Funcionarios, RD 33/1986, de 10 de Enero, no se ocupa del instituto de la caducidad. Debiendo destacarse que en el art. 44, de la Ley 30/92 , en la redacción que le ha dado la Ley 4/1999 , se determina que en los procedimientos iniciados de oficio, y en que la Administración ejerce potestades sancionadoras, opera la caducidad, y que la resolución que la declare deberá ordenar el archivo de las actuaciones. Conclusión, a la que según la jurisprudencia citada no se opone lo dispuesto en el art. 127,3 de la Ley 30/92 , que establece que los preceptos comprendidos en el Título IX, de esta Ley , no son aplicables a los procedimientos en que la Administración ejerza potestades disciplinarias respecto del personal a su servicio, si se tiene en cuenta que este artículo 27.3 , únicamente excluye que se aplique al ámbito disciplinario, las disposiciones del Título IX, de la Ley 30/92 , pues los preceptos que estamos examinando -art. 44 y concordantes de dicha Ley, están en el Título IV , y no se citan como de aplicación supletoria por la Disposición Adicional Tercera de la Ley 22/1993.”

6. Y con ello queda diseñado el marco jurisprudencial de la caducidad y sus criterios de cómputo. Unicamente queda en el aire una jurisprudencia de hace unos cinco años del Tribunal Supremo que, referida al ámbito sancionador de transportes, afirmaba que si el Acta de denuncia formalizado por el inspector de transportes, contenía todos los elementos para sancionar y además se notificaba al denunciado, éste debería ser el punto de arranque del plazo de caducidad ( al margen de la fecha en que se adoptase ulteriormente el acuerdo formal de incoación). Nótese que esta jurisprudencia fijaba dos requisitos para la excepción al criterio legal (acuerdo formal de incoación):el requisito material de que el Acta de denuncia fuese de contenido preciso y autosuficiente (sin necesidad de prueba complementaria alguna) y que tal Acta fuese notificada al denunciado.

En este ámbito, elocuente resulta la asunción por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en su sentencia de 10 de Febrero de 2005 (rec.9/2004) de los siguientes planteamientos:

“ Resulta interesante tener presente la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 23 de Mayo de 2001 , dictada en recurso de casación en interés de ley que dice: «Esta Sala en su sentencia de 15 de noviembre de 2000 , dictada en un recurso de casación en interés de la ley, sobre cuestión similar a la ahora examinada, razonó «que la denuncia únicamente supone iniciación del expediente sancionador en el supuesto de que se notifique en el acto a los denunciados, y esa iniciación debe entenderse deferida en otro caso al momento en que se produzca el acuerdo correspondiente… ». De conformidad con ello se estableció como doctrina legal, para los supuestos en que la notificación de la denuncia no se verifica en el acto, la siguiente: «conforme al artículo 16 del Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, para el cómputo de los plazos a efectos de caducidad del procedimiento se tendrá en cuenta como fecha de iniciación la de incoación por órgano competente una vez conocida la identidad del infractor, que no pudo ser notificado en el acto de comisión de la infracción, sin que a estos efectos el inicio del cómputo pueda efectuarse a partir de la fecha de la denuncia por el agente».
Tal doctrina, referida a las sanciones de tráfico, es perfectamente aplicable a las sanciones en materia de transportes, pues, aunque e este sector el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres no contenga un precepto análogo al del artículo 10 de aquel otro Reglamento, no debe desconocerse que habrá ocasiones, como ocurrió en el caso de autos, en que también las denuncias efectuadas por los agentes que tengan encomendada la vigilancia de transportes se entiendan directamente con los hipotéticos infractores, y puesto que en ellas tiene que constar, según dispone el artículo 207 RLOTT una sucinta exposición de los hechos, matrícula del vehículo interviniente en los mismos, sí como aquellas circunstancias y datos que contribuyan a determinar el tipo de infracción y el lugar, fecha y hora de la misma, cabe decir que, cumplidas estas condiciones -consignación de datos y notificación-, si bien formalmente no puede hablarse de procedimiento, sí que lo hay materialmente, al concurrir todos los elementos objetivos y subjetivos precisos para ello.

Consecuentemente, en estos supuestos el día inicial para el cómputo del plazo del año que señala el artículo 205 de RLOTT para la tramitación y resolución del procedimiento sancionador será el de la denuncia correctamente extendida y notificada, y no el del posterior acto del órgano competente».

7. Asimismo, en el ámbito de las infracciones en el orden social, el plazo de caducidad ha sido interpretado en el sentido de que el término final viene dado por la adopción de la resolución sancionadora ( y no por su notificación), y ello ha sido considerado por la Sentencia del Tribunal Constitucional 82/2009 como una interpretación razonable ya que la Ley 30/1992 ( y su criterio sobre caducidad) es supletorio respecto de las infracciones en el orden social. Cosas veredes, amigo Sancho.

Y por todo ello, posiblemente las cuestiones de caducidad seguirán ocupando tiempo a los Tribunales, ya que la Administración no suele apreciarla de oficio ( es duro tirar a la papelera un duro trabajo de instrucción por una leve dilación temporal) y algunos jueces y tribunales siguen la inercia de los criterios jurisprudenciales precedentes.

P.D. Disculpar a Sevach que en pleno verano aborde tema tan soporífero pero a veces hay que compaginar los post de humor con los post serios, y esta es una de esas ocasiones, máxime tratándose de un tema de tanto calado. En todo caso, el «tostón» expuesto justifica el «idem» que este fin de semana degustará Sevach en Salamanca. A vuestra salud.