Cuando se modificó la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, por LO 7/1999, de 21 de Abril, para permitir que los entes locales pudieran plantear directamente un conflicto frente a leyes estatales o autonómicas que atentaran contra la autonomía local, se abrió la esperanza para evitar que los Ayuntamientos y Diputaciones fueran pasto del atropello del todopoderoso Estado o Comunidad Autónoma. La semana pasada se hizo pública la resolución del quinto conflicto en defensa de la autonomía local en la historia del Tribunal Constitucional y ha sido todo un «gatillazo» despachado con la vergonzosa calificación de «manifiestamente infundado». Veamos.
1. El primer conflicto en defensa de la autonomía local fue planteado por la ciudad de Ceuta frente a la legislación estatal que usurpaba aparentemente sus competencias urbanísticas. El Tribunal Constitucional entró en el fondo y mediante sentencia 240/2006 recordó a «Ceuta» que tiene «alma de ciudad y cuerpo de Comunidad Autónoma», pero sin competencias urbanísticas reguladoras.
2. El segundo conflicto en defensa de la autonomía local fue planteado por once Ayuntamientos valencianos en relación con dos preceptos de la Ley autonómica 8/1999, que suprimió el Área Metropolitana de l’Horta. La Sentencia del Tribunal Constitucional 47/2008 consideró que la derogación de la Ley autonómica cuestionada hacía desaparecer la controversia que dio lugar al planteamiento del conflicto en defensa de la autonomía local. O sea, carpetazo por pérdida de objeto. La puerta de la justicia cerrada dejando a los Ayuntamientos con un palmo de narices. El voto particular del vocal Rodríguez-Zapata- quien fuere magistrado de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo- no tiene desperdicio: » Por todo lo expuesto, creo que resulta decepcionante que uno de los escasos conflictos en defensa de la autonomía local que ha logrado superar las indudables dificultades que su planteamiento encuentra en nuestra Ley Orgánica, no alcance a ser resuelto, pese a haber sido planteado hace más de siete años, por razón tan discutible como la apreciada en la Sentencia que declara su pérdida de objeto.»
3. Por otra parte, tampoco tuvieron fortuna otros dos conflictos en defensa de la autonomía local. Así por Auto 322/2007 se inadmitió el conflicto planteado por el Ayuntamiento de Toledo por no acompañar el acuerdo impugnatorio expreso de otros Ayuntamientos (pese a que aquél contaba con su representación)- ¡Se siente, se siente!. Y por Auto 326/2007 se declaró la pérdida de objeto del conflicto planteado por 16 municipios de las Islas Baleares frente a ley de la Comunidad Autónoma, que fue derogada posteriormente al tiempo de resolverse el litigio ( como decía Alejandro Magno: el hachazo del tiempo zanja todos los problemas).
4. Y el mas reciente conflicto en defensa de la autonomía local también ha quedado varado en «dique seco» por el recientísimo Auto del Tribunal Constitucional 251/2009, de 13 de Octubre. En este caso, el conflicto en defensa de la autonomía local fue promovido por el Ayuntamiento de Aldeanueva de Ebro y 35 municipios más frente a la modificación de la legislación urbanística riojana operada por Ley 5/2008, en cuya virtud » Se considerarán obras públicas de interés general de la Comunidad Autónoma de La Rioja aquéllas que ésta realice, en el ejercicio de sus propias competencias, destinadas al desarrollo y ejecución de los instrumentos de ordenación del territorio y a la construcción o acondicionamiento de infraestructuras básicas».
El temor de los Ayuntamientos era que con tal estipulación abierta y genérica, toda obra pública de la Comunidad Autónoma podía ser calificada de interés general y por tanto exenta de licencia municipal, y de rondón, liberada del abono de tasas. Tal y como razonaba la representación municipal el vincular el carácter de obra pública de interés general a cualquier obra en ejecución de instrumentos de ordenación del territorio era abrir la puerta a cualesquiera obra pública, señalando con aguda argumentación: » tales instrumentos se refieren, con un alto grado de indeterminación, a infraestructuras, dotaciones o instalaciones de interés social o utilidad pública (caso de los proyectos de interés supramunicipal); actuaciones industriales, residenciales, terciarias, rotacionales o de implantación de infraestructuras que se consideren de interés o alcance regional (zonas de interés regional); actuaciones sin identificar ni concretar (directrices de actuación territorial) o cualesquiera otras previsiones que, encaminadas a los fines de la estrategia territorial de La Rioja, se considere conveniente incluir.»
5. Pues bien, el Tribunal Constitucional, en vez de coger el toro por los cuernos, desestima el recurso y lo califica de manifiestamente infundado puesto que :
» Resulta, pues, que la alegada vulneración de la autonomía local no puede afirmarse apriorísticamente y desvinculada del supuesto que singularice el proyecto en ejecución, sino que, de existir, habrá de ser apreciada en relación al caso concreto. De esta forma, mediante el control de los actos de aplicación del precepto, puede evitarse una expansión de la competencia autonómica más allá del campo que le corresponde, pues la facultad atribuida por la norma, dado su grado de apertura e indeterminación, puede ser controlada por la jurisdicción contencioso-administrativa examinando en el momento de su definición de modo cierto el carácter, extensión, localización y fines de la obra proyectada. Solamente en relación con una obra concreta podrá valorarse si la competencia autonómica se ha mantenido dentro de los límites que le son propios, según ha quedado dicho. Pues bien, la existencia del interés justificativo en cada proyecto de la exención de licencia es cuestión que no puede ser valorada en esta sede, ya que dicha tarea está encomendada a los tribunales ordinarios, los cuales, por mandato constitucional, controlan la legalidad de la actuación administrativa subyacente tanto en la aprobación como en la puesta en práctica de los distintos instrumentos de ordenación del territorio».
O sea, que para el Tribunal Constitucional no puede quejarse el Ayuntamiento hasta que la Comunidad Autónoma no aplique ese carácter de obra de interés general a una obra concreta, y entonces se analizará si se extralimita o no, y esta cuestión la resolverá la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
6. De ahí, Sevach extrae varias conclusiones. La primera viene dada porque no estaría de más que, dada la onerosísima exigencia de requisitos que impone la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para la admisión a trámite de un conflicto en defensa de la autonomía local, bien podía resolverlo con una sentencia sobre el fondo, y no despacharlo con un auto de urgencia.
7. Por otra parte, estamos ante una cuestión de gran calado y que seguramente marcará la senda para otras legislaciones autonómicas, centrada en el alcance de la noción de » Obra pública de interés general» (abordada por el Tribunal Constitucional en relación con puertos y aeropuertos) y que es fuente de numerosísimos litigios contencioso-administrativos. Así pues, si la ley riojana emplea una noción genérica ( «obra en ejecución de instrumento de ordenación de territorio») bien podía haber estimado el recurso e imponer una mayor exigencia de concreción al legislador autonómico pues, al fin y al cabo, está afectando a las competencias locales de anclaje constitucional. Curioso resulta que al enjuiciar la constitucionalidad de la regulación de las expropiaciones urbanísticas en la célebre (por notoria, no por admirada) Sentencia del Tribunal Constitucional 61/97 el Tribunal Constitucional consideró inconstitucional su regulación «por exceso de densificación» esto es, por concretar demasiado; pues bien ahora era de esperar un fallo que estimase el recurso «por déficit de densificación» ya que la excesiva generalidad de la previsión legal es fuente de inseguridad jurídica y conflictos.
8. Sin embargo, no todo está perdido, ya que el Auto, inspirado en las Sentencias «interpretativas» podría calificarse de «Auto interpretativo» ya que desestima el conflicto pero ofrece una interesante pauta de control. Así, para pararle los pies al abuso autonómico establece que dicha calificación de obra pública de interés general autonómico está supeditada a la concurrencia del » declarado interés regional, derivado del alcance supramunicipal de la iniciativa de que se trate», o sea, que la Comunidad Autónoma no puede sacarse de la chistera la calificación de interés general de cualesquiera obra pública, sino que deberá acompañarla de Memorias e informes objetivos que evidencien que existe un interés general, con vocación territorial y que afecta a dos o más municipios.
Sin embargo, este criterio sólo hace que trasladar el problema a la sede contencioso-administrativa, donde en casos dudosos, posiblemente optará por traer a colación la consabida discrecionalidad política autonómica, o en términos pragmáticos, precisará que quien está llamada a declarar el interés general supramunicipal es la Comunidad Autónoma y no cada municipio.
En fin, nuevo revolcón para la autonomía local. En el argot taurino suele decirse que «no hay quinto malo», por aquello de que el ganadero era el que personalmente elegía el quinto toro de la corrida, aunque parece que eso no vale para el ruedo del Tribunal Constitucional. A ver si a la sexta va la vencida…
Me parece inaudito que sólo se hayan admitido a trámite 5 conflictos de este tipo. De verdad, me sorprende muchísimo. A veces en los temarios de las oposiciones nos vemos obligados a empaparnos de figuras jurídicas que luego no se dan en la práctica. Yo tenía dos hojas, fácil, de explicación de estos conflictos, y pensaba que eran importantes.
Bien, tras esta elaborada reflexión, quisiera comentar que se ha publicado hoy el Convenio Colectivo del Personal Laboral en el BOE y estimo que se vulnera el EBEP en diversos aspectos. En lo que a mí me toca, observo que en materia de régimen disciplinario se salta a la tolera las faltas muy graves que unificaba el EBEP para funcionarios y laborales y lo que me parece más grave, los plazos de prescripción de las infracciones, que el EBEP unificaba (en los laborales eran brevísimos) vuelven a reducirse a días.