La responsabilidad de la Administración por el funcionamiento de sus servicios públicos es un instituto clásico que todo manual de Derecho Administrativo y temario de oposiciones ha considerado parte esencial para demostrar como la Administración Pública es responsable (“el que rompe, paga”) y como los particulares víctimas de su actuación, normal o anormal (con o sin culpa de la Administración), pueden demandarla ante los Tribunales (“La Administración baja del pedestal y se sienta en el banquillo”) con el fin de obtener el derecho a la indemnización por los daños y perjuicios causados. Tan clásico instituto está de moda por tres circunstancias que revelan como el Derecho Administrativo se va enredando en sus avances, provocando el trabalenguas jurídico propio de la repetición de la infantil versión de los tres tristres tigres.
1. PRIMER TIGRE. Se constata un curioso fenómeno en tiempo de crisis. Por un lado, aumentan las reclamaciones administrativas y posteriores demandas judiciales por posible responsabilidad de la Administración Pública (un error de la medicina pública, un bache en la calzada, una clausura ilegal de un establecimiento, etc). Por otro lado, aunque no hay estudios estadísticos, según la percepción de los letrados, en tiempo de crisis los Tribunales adoptan criterios mas restrictivos a la hora de estimar tales demandas o de valorar los daños. Sin embargo, a juicio de Sevach la razón del retroceso de la generosidad judicial indemnizatoria radicaría mas bien, en que la teoría clásica de la “responsabilidad objetiva” de la Administración está perdiendo la batalla frente a la teoría del “estándar mínimo exigible” (ej. no puede la Administración responder por todo bache mínimo de aceras y vías públicas) y al ensanchamiento de la «obligación jurídica del ciudadano de soportar el daño» (ej. no puede la Administración responder por construir un nuevo acceso a una autovía que perjudica a un restaurante tradicional). O sea, la tendencia jurisprudencial que se abre paso, con la complicidad de la doctrina avanzada, es que no basta que la Administración sea la causa material del daño o causante de la situación de riesgo, sino que además tiene que ser culpable «el aparato administrativo» (o que no intervenga la culpa de la propia víctima, p.ej.espontáneo corneado en espectáculo taurino municipal), y ello en términos similares a la responsabilidad civil exigible a un particular (cuando hay culpa o negligencia).
Recordaremos que desde el punto de vista constitucional, el art.106 de la Constitución, pese a que sólo excluye de la responsabilidad administrativa a la «fuerza mayor», para nada alude a la responsabilidad de la Administración por funcionamiento «normal o anormal» , distinción introducida por la Ley 30/1992, y además que la reforma de esta última por la Ley 4/99, abandona la «responsabilidad objetiva» al exonerar de responsabilidad los casos de difícil previsión del riesgo dañoso «según el estado de la técnica» ( criterio ya presente dentro de la «lex artis» como criterio para apreciar la responsabilidad sanitaria de la Administración, ya que si se prueba que el médico o cirujano aplicó la ciencia médica con arreglo a los protocolos y recomendaciones científicas, no habrá responsabilidad de la Administración sanitaria). En todo caso, el mismo Tribunal Supremo va marcando pautas alejándose de la responsabilidad objetiva como ya expuse en un post reciente.
Asimismo, desde el punto de vista del derecho comparado el sistema francés, italiano y sajón no son tan generosos como el ordenamiento español sino que vinculan la responsabilidad pública a la idea de culpa (ilicitud o funcionamiento anormal), y recordemos que la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea reconoce el derecho de toda persona a ser indemnizado por la Comunidad Europea de los daños causados por sus instituciones o agentes » de conformidad con los principios generales comunes a los derechos de los estados miembros».
La tendencia está marcada, y aunque ello provoca una ampliación de los supuestos en que el ciudadano debe «soportar» el funcionamiento de la Administración que le ocasiona el daño, tiene el efecto contrario de evitar el abuso a costa de las arcas públicas; y es que la responsabilidad objetiva llevada a sus extremos produce resultados injustos ya que por ejemplo, ante un daño provocado en el parabrisas de un vehículo por la gravilla catapultada por el coche precedente, si este es un coche privado, la jurisdicción civil no apreciaría culpa ni por tanto responsabilidad, y en cambio, si un coche es oficial, respondería la Administración en todo caso y ante la jurisdicción contencioso-administrativa en una aplicación automática de la responsabilidad objetiva.
2. SEGUNDO TIGRE. La reciente Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial, modifica el apartado 5 del artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y extiende la responsabilidad nada menos que al mismísimo Tribunal Constitucional, en los siguientes términos:
“El Consejo de Ministros fijará el importe de las indemnizaciones que proceda abonar, cuando el Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de parte interesada, la existencia de un funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad”. Y añade, a renglón seguido, que “el procedimiento para fijar el importe de las indemnizaciones se tramitará por el Ministerio de Justicia, con audiencia al Consejo de Estado”.
Sin embargo, el triunfalismo de una primera lectura (¡Albricias, el Tribunal Constitucional responsable como los restantes órganos del Estado!) se esfuma, como certeramente ha señalado Leopoldo Tolivar ( un Catedrático de Derecho Administrativo con la virtud de conciliar sabiduría y humor), en un recomendabilísimo post, al comprobar que quien está llamado a la “autoinculpación” como responsable es el propio Tribunal Constitucional y sólo luego, quedará abierto el procedimiento para fijar las indemnizaciones; además, queda fuera la responsabilidad por la deficiencia mas grave y común del Tribunal Constitucional: por dilaciones indebidas. En otras palabras, algo así como si la Ley para atajar los daños de los osos pardos en libertad, contemplase la indemnización por el Estado siempre y cuando los daños no fueren ocasionados con sus zarpas, dientes o embestidas.
Así y todo, hoy mismo se ha conocido una Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que declara la responsabilidad del Tribunal Constitucional por las dilaciones indebidas por aplicación del art.9.3 de la Constitución, de lo que se ha hecho eco la prensa, reflejando tres curiosos votos particulares, aunque la victoria del recurrente es pírrica pues el Tribunal Supremo sencillamente reconoce el derecho del recurrente a que su solicitud sea examinada por el Consejo de Ministros y resuelva lo procedente.
3. TERCER TIGRE.- La Disposición adicional primera del proyecto de Ley de Economía Sostenible incorpora la regulación de un fenómeno novedoso, rubricado: Responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho comunitario. Dispone literalmente:
“ 4. Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus competencias, incumplieran lo dispuesto en las normas de Derecho comunitario, dando lugar al incumplimiento de las obligaciones de España frente a la Unión Europea, asumirán, en la parte que les sea imputable, las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubieran derivado.
La Administración del Estado podrá compensar dicha deuda contraída por la administración responsable con la Hacienda Pública estatal con las cantidades que deba transferir a aquella (…) Lo establecido en esta Disposición Adicional se aplicará especialmente a los incumplimientos que generen consecuencias financieras para el Reino de España, derivadas de sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas o de resoluciones de la Comisión Europea.”
Estamos sin duda, ante un precepto necesario, dado que el Estado español es el único sujeto con personalidad jurídica-internacional, de manera que cualesquiera acto llevado a cabo por las Comunidades Autónomas incumpliendo el derecho comunitario (ej. Ayudas ilegales, legislación contra los Tratados, discriminación con nacionales comunitarios, contratos barriendo para casa,etc) provocaba que el único Paganini y responsable era Papá-Estado. En otras palabras, para compensar los desafueros autonómicos cuando el Estado español desembolsaba las multas coercitivas sólo cabía la negociación política, que como es sabido, tratándose de dinero, si no contaba con amparo legal, era infructuosa. Por eso, y teniendo en cuenta el incremento de obligaciones comunitarias así como de poderes de la Unión Europea que vendrán de la mano del Tratado de Lisboa, estamos ante una regla necesaria y oportunísima. Sin embargo, a nadie extrañará que dicha norma en el futuro se retuerza y sufra relecturas para suavizar su impacto según el color ideológico o la situación política de la Comunidad infractora respecto del existente en el Estado.
4. En fin, Tres tristres tigres en el trigal jurídico: la superación doctrinal de la responsabilidad objetiva; la ocasión perdida para la responsabilidad del Tribunal Constitucional; y la inminente regulación espinosa de la responsabilidad derivada de derecho comunitario… Queda por ver cómo se soluciona el trabalenguas en clave jurisdiccional…, aunque la copla tradicional nos da la respuesta: Tres tristes tigres comían trigo en un trigal. / ¿Cuántos tristes tigres comían trigo en un trigal? /Los tres tragaban trigo por igual
5. Y por enlazar con la actualidad, un caso práctico y desafío a los lectores. ¿ Tendría responsabilidad la Administración del Estado por el caso Haidar si tuviere fatal desenlace?.
P.D. Afortunadamente, hoy día 17 de Diciembre al filo de la medianoche han informado que ha abandonado la huelga de hambre y retorna a Marruecos. Bien está lo que bien acaba…y por lo que interesa a este post, desaparece el presupuesto de la responsabilidad administrativa: no hay daño efectivo, luego no hay responsabilidad.
Gracias Sevach, por las actualizaciones sobre la responsabilidad. Sobre el caso práctico, creo que la Administración del Estado sería responsable ya que Haidar está bajo su ámbito de protección y actuación, e incluso en instalaciones públicas, y si fallece será por no haberle facilitado (forzosamente, llegado el caso) la alimentación o por no haberla retornado. O sea sí habría responsabilidad administrativa.
Por fatal desenlace ¿te refieres a la provocación de un conflicto bélico con Marruecos?
Como supongo que no, y aunque para mí no debería de calificarse como «fatalidad» el resultado de una acción humana conscientemente deseada, podríamos plantearnos efectivamente, en primer lugar, una eventual responsabilidad patrimonial de AENA si llegase a fallecer en las instalaciones aeroportarias o, de la Administración autonómica canaria si, como nos informan acaba de suceder, el fallecimiento tuviera lugar en el centro hospitalario del servicio canario de salud en el que ha ingresado voluntariamente.
Si yo fuese el asesor jurídico de la Agencia estatal o de la Administración autonómica me cuidaría, ad cautelam, de aplicar la doctrina sentada por el TC a propósito de la obligación estatal de alimentar a los presos de bandas en terroristas en huelga de hambre, jurisprudencia que al parecer resolvió la cuestión con arreglo a la doctrina administrativa de las relaciones de sujeción especial y así, según se concluya en uno u otro sentido, decidir o no su alimentación forzosa.
Tambien podría conjeturarse sobre una responsabilidad, no referida a la causa inmediata del fallecimiento, del Ministerio del Interior o del Ministerio de AAEE. Del primero en cuanto a la actuación de las autoridades y miembros de las FCSE en los avatares de entrada y cuasi salida de Haidar del territorio español. Del segundo por insuficiente diligencia en las gestiones diplomáticas del problema.
En ambos casos recomendaría no dejar en los correspondientes «expedientes admiministrativos» rastro alguno de actuación dubitativa, errática o contradictoria por parte de los correspondientes órganos o funcionarios, en los que un eventual Tribunal favorable a la concepción providencialista del Estado gustosamente se «agarraría» para imputar el daño a la Administración.
En este virtual escenario de la responsabilidad pública que planteamos habría forzosamente que suprimir el añejo principio de la CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA como supuesto de exclusión de la responsabilidad administrativa.
De esta forma al menos la Administración podría oponer su actuación diligente con arreglo a un cierto estandar, no ya del servicio público, sino del Estado de Derecho, no en vano la jurisprudencia del TC vincula directamente a las AAPP
Excelente artículo (en la línea de este blog, por cierto), compañero Sevach.
Discrepo de la tesis de Álvaro, ya que el derecho a la vida es eso, un derecho, y de él se dispone libremente.
La AGE sólo puede actuar en aquellos ámbitos que le hayan sido atribuidos por ley, y en este caso la situación de Haidar es la de un ciudadano normal y corriente, y no la de un interesado salvo que entendamos el campo de acción con términos genéricos.
Por lo tanto, y teniendo en cuenta además que los pacientes tienen derecho a rechazar los tratamientos propuesto (Ley de Autonomía del Paciente) no se produciría responsabilidad del Gobierno, ya que las consecuencias de los actos serían por la causante.
Hola respecto al supuesto planteado por Sevach, quizás ahora me resolvais la duda que hace días pienso ¿ qué relación existe entre la Sra. Aminatu- el gobierno español?. ¿Puede élla marcharse libremente o tiene algún tipo de limitación en su libertad de movimientos?.
Si la respuesta es que está limitada, entonces el gobierno si podría tener una relación similar a la de los presos en huelga de hambre. Aunque hay una manifestación por su parte clara y no viciada.
Si la respuesta es que no está restringida creo que debería preponderar el derecho a la propia dignidad. De lo contrario ¿podrían los médicos imponernos la obligación de tomar medicamentos o tratamientos si estamos en peligro de muerte?.
Saludos
La Ley 30/1992 habla del derecho de los particulares a ser indemnizados por las AAPP..derecho, por tanto, y no obligación de ser indemnizados. Esta mujer ha renunciado a ser alimentada y ella es responsable de las consecuencias de su decisión. No podría nunca ir contra la Administración exigiendo responsabilidad por su deterioro físico..y todo ello sin perjuicio de que creo que la Admon debe actuar en el momento en que esta mujer ya no sea consciente y no pueda negarse a recibir asistencia.
Iría mas allá. Si fallece Haidar, la muerte se debería a su exclusiva voluntad, porque el Gobierno en la peor hipótesis, la ha retenido en España, pero jamás ha amenazado su vida, ni mucho menos la ha empujado a la muerte. Cosa diferente serían los daños morales por el sufrimiento que le ha provocado el retenerla, no devolverla a Marruecos y todo el montaje mediático, pero en este caso, si muere los daños morales no son susceptibles de ser indemnizados a los herederos, pues no son «transmisibles» y por eso no habría indemnización alguna.
Sobre el caso práctico: mi respuesta es SI…..y debería indemnizar por los DAÑOS MORALES causados a su familia en caso de fallecimiento…..pregunta ¿COMO SE CUANTIFICARÍAN ESTOS DAÑOS MORALES?
José Ramon Chaves Garcia, en su libro sobre La prueba en el proceso contencioso», dedica un pequeño párrafo a esta cuantificación.
Para resumir: que en la cuatificación de los daños morales es un lio, que no hay jurisprudencia sólida y que cada uno cuantifica como le da la gana. Es decir, inseguridad jurídica para ponerse a temblar.
Este finde, ampliaré esta cuestión citando algunos ejemplos muy relevantes.
Entiendo que no procedería indemnización alguna para el caso (gracias que así no ha sido) que esta combativa mujer hubiera fallecido. Por una parte, es innegable que existía una voluntad libre y decidida de la activista que era negarse a ingerir alimento alguno. Por tanto se rompería el nexo causal entre el hipotético funcionamiento del servicio público y la imaginada muerte. La conducta de la propia víctima rompería dicho nexo. No podría pretenderse llegar al extremo de relacionar la supuesta metedura de pata de nuestro gobierno dejando entrar a Aminatur en territorio español «perfectamente sana» con el hecho de una muerte provocada por una huelga de hambre voluntariamente asumida. En segundo lugar, considero no extrapolable la situación de un preso en huelga de hambre pues, como bien se ha apuntado, en el presente caso no estamos ante una relación especial entre Administración y administrado. No existe un deber de custodia, ni una especial responsabilidad de la Administración. Guste o no. En cualquier caso quiero dar mi aplauso a esta gran persona que nos ha dado un bofetón a todos los españoles, recordando que algo tuvimos que ver, y mucho tenemos que ver ahora, con la situación del Sahara. Bo Nadal.
En cuanto a la cuantificación de los daños morales, queria relataros un caso que estoy viviendo en estos momentos.
A groso modo: negligencia médica en el diagnostico prenatal por omisión de una ecografia de alta resolución. Nacimiento de un bebé con malformaciones múltiples.
Ambos Tribunales, reconoce que la omisión de aquella prueba privó a los padres de la información necesaria para optar.
Procede indeminización por los DAÑOS MORALES causados como consecuencia de la pérdida de ese derecho derivada de la falta de información.
CUANTÍA DE LA INDEMNIZACIÓN:
TSJ DE LA COMUNIDAD VALENCIANA sección segunda: Sentencia 1567/2009 en el recurso 1339/2007, indemnización: 30.000 euros.
TS SALA 1º: sentencia de 24/10/2008, nº 969/2009 recurso 1894/2003, indemnización: 666.229 euros.
Para ponerse a llorar.
Creo que es a esto a lo que se referia José Ramón Chaves Garcia en su libro «la prueba en el proceso contencioso»; la cuantificación de los daños morales.
Ahora bien, hay que añadir que el Tribunal Supremo aplicó al Anexo de la Ley de ordenación de los seguros, como supletorio y ante al inexistencia de un baremo específico.
El TSJ de Valencia, pasa de aplicar el baremo, aunque la parte demandante invocó la aplicación del mismo a la hora de cuantificar la indemnización.
…………..Es que estas cosas, hacen aborrecer esta profesión………….
Llevas toda la razón. La discreccionalidad Judicial al respecto hace aflorar verdaderas injusticias en términos comparativos. Pues mientras en el Juzgado num.X te dan 10 patatas en el Y solo 1 patata. No entiendo que impedimento podría existir para que se promulgara una suerte de código o tablas indemnizatorias que vincularan (aún con cierto margen de maniobra ) a los órganos judiciales. Sería algo en lo que reflexionar, empezando el Poder Judicial. Deica Logo.
YO creo que no existe ese código de baremación que vincule a los órganos judiciales , PORQUE NO INTERESA A LAS ASEGURADORAS, es decir, en los agravios comparativos gana las aseguradoras…
….que a nadie se le escape, que en asuntos tan graves como estos, son las compañias aseguradoras las que pagan, y las que desembarcan en los procedimientos con prestigiosisimos dictamenes médicos y un ejercito de abogados………….
……….todo eso, frente a gente sencilla, sin medios, y que por ello acudió a la Sanidad Pública, en la que no le realizaron una sencilla ecografia………..
…David, contra Goliat….
En cuanto al desafio…..allá voy!!
Considero que existe una actuación anormal de la administración pública, al permitir que Aminatu entre en territorio español sin permiso.
Ahora bien, el camino tomado por la activista hace que la relación de causalidad que debe existir para la exigencia de responsabilidad patrimonial desaparezca. Los perjuicios directamente ocasionados y que guarden relación dentro de una lógica y previsible consecuencia, son el límite de la responsabilidad.
Desde luego la administración será responsable de posibles daños morales a la activista, que provoca al permitir la salida de Marruecos y la entrada en España de manera irregular (habría antes que saber si existe algún supuesto excepcional dentro del que pueda encontrar cobijo la decisión de Moratinos de aceptar a Aminatu).
Dentro pues de la responsabilidad patrimonial podrían entrar gastos ocasionados y sus intereses, o el daño moral por encontrarse separada forzosamente de su familia y lugar de residencia, o el encontrarse «detenida» o «retenida» contra su voluntad por un error de la administración.
Ahora bien, el derecho permite cauces de solución que distan mucho de «la huelga de hambre hasta morir». Esta huelga no puede entenderse consecuencia de la mala actuación administrativa, ni tampoco los eventuales daños asociados como imputables a la administración, ni siquiera de forma objetiva (salvo por supuesto que se demuestre que el Ministro contaba dado el historial de la activista con fundadas sospechas de su reacción)
Por tanto España podría responsabilizarse de los perjuicios propios derivados de esa situación, y reparar su mala actuación llevando a cabo todos los trámites necesarios, a cualquier nivel, para su enmienda (como por supuesto ha sucedido).
Pero la decisión tomada por Aminatu incluía, además de la reparación de la actuación administrativa, otra voluntad mediático-política-reivindicativa, que es la huelga de hambre, y que en mi opinión constituye un abuso de derecho (lo que podría dar lugar en última instancia a la alimentación forzosa creo yo)
No cabe a mi parecer amparar un comportamiento tal ni responsabilizarse de las consecuencias (que seria lo mismo que admitir la idoneidad de esta vía, y por tanto adminitirla como cauce de futuras reinvindicaciones ante el hacer público)