Impulso histórico del Tribunal Supremo a la responsabilidad de los órganos constitucionales

 

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 27/11/2009 (rec.603/2007) por la que se desestimó la responsabilidad patrimonial por el funcionamiento anómalo de la Oficina del Defensor del Pueblo presenta una gran riqueza de matices sobre asunto de la máxima transcendencia para el Derecho Constitucional y para el Derecho Administrativo español. Pese a que desestima la demanda, su doctrina encierra un paso de gigante en el control de las inmunidades de los poderes constitucionales.

1. El litigio se resume del siguiente modo. Un particular reclama indemnización de 7.000 euros por daños morales y  trastornos derivados del deficiente funcionamiento de la Oficina del Defensor del Pueblo, primero, por haber dejado transcurrir ocho mese desde la queja inicial hasta su admisión a trámite, y segundo, por haber extraviado la documentación original aportada, así como por retener dicha Oficina un valioso informe del Ministerio de Asuntos Exteriores que respondía a la queja del ciudadano.

La resolución recurrida ante el Tribunal Supremo es la Resolución de la Comisión de Peticiones del Congreso de los Diputados que acordó el archivo de la reclamación de indemnización.

2. La relevancia de la sentencia que puede examinarse en su literalidad e integridad aquí, ( y cuyos 16 folios me disculpan de la extensión de este resumen) deriva de las siguientes cuestiones:

1ª El Tribunal Supremo afronta un litigio promovido por un particular frente al Congreso de los Diputados y lo resuelve declarando que cabe la responsabilidad del parlamento, pero ha de solicitarse la indemnización al Gobierno. O sea, la división de poderes clásica sufre una tregua ya que el Poder Judicial resuelve un litigio en que están implicados el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo. Por añadidura el origen del litigio es la actuación del Defensor del Pueblo, una institución constitucional de naturaleza independiente.

2ª La Sentencia es dictada por el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo ( o sea 32 magistrados de la Sala de lo Contencioso-Administrativo).

3ª La Sentencia cuenta con 6 votos particulares, de los cuales cinco postulaban la inadmisibilidad del recurso y otro una línea argumental diferente de la sentencia.

4ª El ponente de la sentencia es D.Joaquín Huelín Martínez de Velasco, magistrado especialista de lo contencioso-administrativo, uno de los más jóvenes de los magistrados del Tribunal Supremo y quizás el máximo experto en Derecho comunitario del alto Tribunal, trayéndolo a colación en la sentencia.

5ª En cuanto al fondo, precisaremos que la Sentencia no se pronuncia sobre la responsabilidad del Parlamento-legislador ( de la que podéis encontrar un brillante resumen de la situación jurídica vigente aquí ) sino sobre la responsabilidad del Parlamento-administrador en los términos que a continuación analizamos.

3. Se confirma la competencia jurisdiccional contencioso-administrativa sobre la actuación de los Órganos Constitucionales en materia de personal, administración y gestión patrimonial (tal y como contemplaba el art.3 a, de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), pero el Tribunal Supremo va mas allá e incluye otro concepto conexo: la responsabilidad patrimonial o extracontractual derivada de esos actos de personal, administración o gestión patrimonial. Veamoslo con un ejemplo; la Ley Reguladora de lo Contencioso-Administrativo consideraba que si el Parlamento por ejemplo, contrataba un servicio de catering, sancionaba a un ujier o vendía los sillones usados, tales actos debían ajustarse al Derecho Administrativo (Contratación, Funcionarios y Patrimonio público) y serían enjuiciados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. En la sentencia da un paso adelante, y añade la responsabilidad patrimonial, esto es, si el coche del Presidente del congreso en viaje oficial atropella una vaca o si un ciudadano cuando comparece a una Comisión de Investigación resbala por el pavimento en mal estado y se lesiona. Oigamos el razonamiento de la Sala para este importante avance:

» no cabe (…) como pretende el Congreso de los Diputados, que el acto recurrido no es susceptible de control jurisdiccional por su carácter de acto político parlamentario, pues, como se razona en dicho auto, la responsabilidad patrimonial es siempre una actividad típica de «administración», siendo el tema debatido el de la «responsabilidad patrimonial contra la actividad administrativa desarrollada por el Defensor del Pueblo».

Esta última afirmación trae implícitamente a colación el artículo 2.e) de la propia Ley jurisdiccional, conforme al que, cualquiera que fuere la calificación que se otorgue a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, el conocimiento de los litigios que se susciten en torno a la misma corresponde siempre a nuestra jurisdicción. De este modo, en la medida en que los órganos constitucionales que se enuncian en el artículo 1.3.a) [entre los que se cuentan el Congreso de los Diputados y el Defensor del Pueblo] se reputan «Administración» a los efectos de la revisión judicial de los actos y disposiciones que produzcan en los ámbitos que menciona, pues participan de la misma sustancia que los propios de una Administración pública («no sólo la Administración administra»), la eventual responsabilidad derivada de la actividad desenvuelta en dichos ámbitos, de los que forma parte, sin mayor precisión, la «administración», ha de ventilarse ante esta jurisdicción.»

O sea, los órganos constitucionales cuando ejercen funciones constitucionales de naturaleza política se escapan del control judicial ordinario, pero si ejercen funciones administrativas (con su personal, con su patrimonio o con sus procedimientos…) automáticamente el manto del control contencioso-administrativo cae sobre ellos. Y por derivación, también la responsabilidad patrimonial que se deriva de tales ámbitos. Nótese que con ello, se confirma que el Derecho Administrativo ya no es el Derecho de las Administraciones Públicas sino mas bien el Derecho de los poderes públicos cuando administran.

4. La Sentencia, enfrentada a la difícil cuestión de quién tiene que resolver en vía administrativa tales peticiones de responsabilidad de los órganos constitucionales,  afirma que la inexistencia de regulación del cauce para exigir responsabilidad a los órganos constitucionales por actuaciones administrativas no permite una situación de impunidad.

«Ahora bien, aquel margen de maniobra que se reconoce al legislador no autoriza, por lo dicho, a concluir que si se abstiene de regular la responsabilidad de un determinado poder o de un servicio haya querido crear un espacio inmune a las reclamaciones de los que sufran daños por su actuación, pues tal entendimiento queda impedido por la cláusula general delartículo 9.3 de la Constitución. En esa tesitura, si los tribunales detectan la existencia de una lesión antijurídica que deba resarcirse, así lo deben declarar, sin riesgo alguno de suplantar la labor de los legisladores, pues la acción ejercitada se enmarca en el núcleo indisponible que resulta delartículo 9.3 de la Constitución.»

Y en tales casos, aquí viene un importante hallazgo de la sentencia, la responsabilidad habrá de exigirse al Consejo de Ministros:

«El Defensor del Pueblo, vinculado, como acabamos de ver, con las Cortes Generales, no sólo por su condición de comisionado o delegado suyo, sino en razón de sus medios personales y económicos, se resiste a ser adscrito, a los efectos que nos ocupa, a un departamento ministerial en particular. En esta encrucijada, parece lógico considerar que las reclamaciones se resuelvan por el órgano que personifica el poder ejecutivo en su máximo rango, por dos razones. La primera reside en que tal solución, la del Consejo de Ministros, es la que ha adoptado esta Sala en el caso de la responsabilidad del Estado por actos normativos del poder legislativo estatal. En efecto, hemos declarado repetidamente [por todas,sentencias de 8 de enero de 1998 (recurso 310/95, FJ 2º) y 20 de abril de 2007 (recurso 6289/02, FJ 3º)] que en tales supuestos, por tratarse de una responsabilidad resultante de una actividad que no puede atribuirse a ningún ministerio en concreto, corresponde pronunciarse al Consejo de Ministros como órgano que encarna al mayor nivel las tareas de gobierno. Razones de parecida sustancia aconsejan adoptar aquí idéntica solución, ya que se reclama la responsabilidad por los actos de un órgano constitucional del Estado sobre la que no existe una previsión legal expresa, no siendo posible residenciarla en un ramo específico.

La segunda razón, que abunda en la primera, atiende al vínculo estrecho que el Defensor del Pueblo mantiene con las cámaras legislativas, en cuyo nombre actúa y de cuyo presupuesto participa, teniendo su personal la condición de servidores de aquellas, por lo que, si ante productos de las mismas (los actos legislativos) la jurisprudencia ha residenciado la decisión sobre la existencia de responsabilidad en el Consejo de Ministros, parece coherente situarla en el mismo órgano tratándose de los daños derivados de la actividad de una institución tan estrechamente ligada a las Cortes Generales.

Aquí el Tribunal Supremo, como Houdini, ha realizado un escamoteo admirable. Ha sustraído las peticiones de responsabilidad patrimonial de la vía administrativa ante el Parlamento, y las ha situado en la puerta del Gobierno.

5.  Finalmente, la sentencia tras recorrer un gran camino y con esfuerzo argumental, y diríase que agotada, desestima la demanda por considerar que no ha intervenido en el proceso el Consejo de Ministros, salvaguardando eso sí, el derecho del reclamante para iniciar la reclamación de la indemnización ante el mismo.

El voto particular mayoritario discrepa de la sentencia y muestra una visión mas restrictiva del control judicial, al rechazar que pueda controlarse la responsabilidad administrativa por actos de contenido político, naturaleza que atribuyen a una decisión de la Comisión de Peticiones archivando la petición de indemnización y que no tiene carácter de acto administrativo.

6.. Modestamente, Sevach, posiblemente equivocado, considera que la postura mayoritaria se queda corta en términos de tutela judicial efectiva, pues hay dos sombras en la sentencia.

– En primer lugar, porque cree que ciertamente el Defensor del Pueblo, como cualquier otra institución u órgano constitucional puede ocasionar daños por su actuación «administrativa» que deben indemnizarse a título de  responsabilidad administrativa, y por tanto, resulta loable el criterio del Tribunal Supremo de no refugiar tales situaciones en el cómodo criterio de la «decisión  política», inmune a control judicial.

Ahora bien, residenciar la resolución de tales reclamaciones en el Consejo de Ministros resulta práctico, ingenioso y  razonado, pero …¿por qué no fijar la vía administrativa y la resolución en el propio Parlamento?. Al fin y al cabo tiene personalidad jurídica propia y lo mas importante, presupuesto propio. Y si las consecuencias de la responsabilidad por sus contratos es sometida al propio Congreso en vía administrativa y luego judicial, podría aplicarse idéntico criterio a la responsabilidad patrimonial. Y lo mismo puede decirse del Defensor del Pueblo o del Tribunal de Cuentas.

– En segundo lugar, la solución final de inadmitir el recurso por estar mal construida la relación procesal al no ser parte el Consejo de Ministros (mas bien la Administración del Estado) me parece un exceso ya que lo suyo sería, por un lado, no penalizar con tal omisión al abogado que bastante esfuerzo ha hecho de orientar su demanda frente al Parlamento (órgano constitucional con personalidad y autonomía del que depende el Defensor del Pueblo) en un campo donde la inexplorada responsabilidad del Consejo de Ministros pertenece al campo de una solución jurisprudencial no consolidada. Y por ello, bien podía la Sala del Tribunal Supremo haber decretado la nulidad de actuaciones y haber emplazado al Consejo de Ministros como codemandado y de este modo, bien constituida la relación juridico-procesal, pronunciarse sobre el fondo. Es cierto que el Consejo de Ministros no tuvo oportunidad de pronunciarse en vía administrativa sobre la cuestión pero también lo es que no había precepto alguno que le atribuyese esa competencia y no debe el ciudadano soportar una carga procesal sin amparo legal expreso.

Ello sin olvidar, que si examinamos los antecedentes del caso comprobaremos que el particular presenta su reclamación de indemnización al Congreso de los Diputados y es éste, de oficio, el que la envía a la Comisión de Peticiones, en vez, de remitirla al Consejo de Ministros como órgano competente para resolverla.

7. En cualquier caso,  esta Sentencia del Tribunal Supremo es digna de aplauso y posee valor histórico por varias razones:

– Las inmunidades del poder se reducen a la mínima expresión. Si los «actos políticos» del Consejo de Ministros fueron ya encajados en el control jurisdiccional por el apartado a) del ar.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ahora la «actuación administrativa en sentido amplio» de los Organos Constitucionales vinculados a cuestiones de personal, patrimonio o contratación, pueden generar responsabilidad administrativa, que se solicitará al Consejo de Ministros y será revisada  por el Tribunal Supremo. El círculo de actos vinculados a funciones constitucionales que se escaparía del control del Tribunal Supremo es interpretado restrictivamente por la sentencia analizada. Al fin y al cabo, el principio de responsabilidad del art.9.3 Constitución se refiere a » todos los poderes públicos». Nótese que el voto particular de la sexta parte de los magistrados del Tribunal Supremo se centra en considerar que el Parlamento cuando decide «peticiones» actúa como función parlamentaria, con criterios políticos, y por tanto, se sustrae al control por la jurisdicción contencioso-administrativa. Sevach considera que si hubiere prosperado el voto particular y se convirtiese en el fallo, los órganos constitucionales lo tendrían sencillísimo para eludir la responsabilidad patrimonial: bastaría con que cualquier  solicitud de responsabilidad patrimonial planteada al Congreso, este lo sometiera a la Comisión de Peticiones ( ¡ Se siente! ¡ Acto político!).

– La doctrina sentada resulta de aplicación al ámbito autonómico, y concretamente a la posible responsabilidad de las instituciones homólogas al Estado por conceptos similares: Asambleas legislativas, Defensores del Pueblo autonómicos, Sindicatura de Cuentas, etc. Imaginemos por ejemplo, que el Tribunal de Cuentas extravíe un expediente o que dañe la imagen de una persona al divulgar por error su eventual responsabilidad contable o similar.

– El Derecho Administrativo supera así la concepción clásica de Derecho Estatutario de un sujeto peculiar, las Administraciones Públicas para adentrarse en un concepto objetivo, como Derecho de la actuación administrativa del poder público. Ello supone reconocer el acierto en la visión de futuro demostrada por Garrido Falla en una conferencia titulada significativamente » Reconstrucción de los límites formales del Derecho Administrativo» y que podéis encontrar transcrita aquí.

Y de este modo, también se da la razón en la afortunada concepción de la historia del Derecho Administrativo, acuñada por el maestro García de Enterría, como la lucha del Derecho contra las Inmunidades del Poder.

¡¡ Interesantísimo!! Y perdón por la extensión, pero el caso lo merece…