¡ Albricias! La indemnización por pagos derivados de reglamentos anulados no prescribe

Hay ocasiones en que las Sentencias del Tribunal Supremo parecen pasar de puntillas y llevan una carga enorme. Es el caso de la recientísima Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 21/9/2010 (rec.533/2006) que sienta una doctrina de grandísimas consecuencias. Así, todo letrado sabe que el derecho a la devolución de ingresos indebidos a Hacienda prescribe a los cuatro años desde que se efectuaron, pero lo que quizás algunos no sabían es que si tales ingresos fueron hechos en cumplimiento de un Reglamento que varios años después es declarado nulo por los Tribunales, si el contribuyente burlado por el destino solicitase (dentro del año siguiente a la publicación de la sentencia anulatoria de tal norma), indemnización por el deficiente funcionamiento de la Administración que ha recaudado por haber aprobado una norma ilegal, se encontraría con la suerte de  no rige el límite de prescripción de los créditos frente a la Hacienda pública.  «Oseasé», podría obtener la devolución de tal dinerito con sus intereses.

1. La cronología de hechos del asunto zanjado por el Tribunal Supremo  no tiene desperdicio. En el año 1981 se aprobó un precepto reglamentario del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales que fue anulado por Sentencia del Tribunal Supremo de 2001. La empresa recurrente, en el año 2001 solicitó a título de responsabilidad patrimonial la devolución de los ingresos efectuados desde 1986. La Audiencia Nacional estima el derecho pero con el limite de los cuatro años de prescripción y el Tribunal Supremo revoca la sentencia de la Audiencia precisando que no opera tal límite.

2. Oigamos el fragmento mas elocuente de la Sentencia:

» Comenzando por el motivo primero, es indiscutible que, como observa la recurrente, lo que aquí se discute es una pretensión de responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños derivados de la aplicación de un precepto reglamentario que luego es declarado nulo. Esto es tan claro que la propia sentencia impugnada, que es parcialmente estimatoria, así lo reconoce. Así las cosas, el daño indemnizable consiste necesariamente en la pérdida económica causada a la recurrente por la aplicación del precepto reglamentario ilegal; pérdida económica que comprende todos los pagos a la Hacienda Pública hechos en concepto de amortización de obligaciones con posterioridad al 1 de enero de 1986, fecha a partir de la cual surte efectos la anulación del citado precepto reglamentario. La circunstancia de que algunos de esos pagos hubieran sido hechos más de cuatro años antes del día en que se presentó la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración resulta aquí irrelevante, porque -como bien dice la recurrente- el plazo de prescripción de cuatro años del art. 64 de la antigua Ley General Tributaria opera para los créditos frente a la Hacienda Pública; lo que no puede ocurrir en este caso, pues no trata de una pretensión de devolución de ingresos tributarios indebidos.

A idéntica conclusión, por lo demás, se llega adoptando el criterio de la llamada actio nata. Es bien sabido que, de acuerdo con elart. 1969 CC, «el tiempo para la prescripción de toda clase de acciones, cuando no haya disposición especial que otra cosa determine, se contará desde el día en que pudieron ejercitarse». Aplicado esto al presente caso, es claro que la recurrente no pudo ejercer su pretensión indemnizatoria con anterioridad al 9 de marzo de 2001, fecha de la sentencia que anuló el art. 20 del Reglamento del Impuesto de Transmisiones Patrimonialesy Actos Jurídicos Documentados o, para ser aún más precisos, desde que dicha sentencia fue publicada y pudo ser conocida. Esto significa que no puede considerarse prescrito su derecho a ser indemnizada por el daño consistente en los pagos hechos en cumplimiento del precepto reglamentario anulado, aunque algunos de ellos correspondieran a ingresos que no habrían podido ya ser combatidos como indebidos por tropezar contra la prescripción regulada en la legislación tributaria. Dicho brevemente, que un pago no pueda ser impugnado como ingreso indebido por haber expirado el plazo legalmente previsto para ello no significa, por sí sólo, que ese mismo pago no pueda constituir un daño indemnizable cuando concurran las condiciones establecidas en los arts. 139 y siguientes de la LRJ-PAC y, en particular, cuando se declare nula la norma en cumplimiento de la cual se efectuó ese pago. Así, dado que la recurrente presentó la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración dentro del plazo de un año desde que manifestó la lesión, tal como ordena elart. 142.5 LRJ-PAC, el daño viene dado por la suma total de los pagos en concepto de amortización de obligaciones hechos a la Hacienda Pública desde el 1 de enero de 1986.»

3. Para Sevach esta doctrina tiene enorme trascendencia y dejará perplejo a muchos contribuyentes que reclamando el reembolso de pagos ilegales tropezaron con Resoluciones administrativas ( e incluso sentencias) que zanjaron la cuestión invocando el transcurso del plazo fatal de cuatro años desde el ingreso (¡Se siente, se siente!).

Así, a la vista de dicho por nuestro Tribunal Supremo hay que «cambiar el chip» (vulgo,dixit). En primer lugar, porque no hay que olvidar que existen reglamentos generadores de ingresos tributarios, tanto reglamentos estatales como reglamentos autonómicos como Ordenanzas fiscales municipales, cuya nulidad es declarada antes o después por los Tribunales Contencioso-Administrativo. Basta con que alguien rastree tales anulaciones en los Boletines Oficiales  para percatarse de que habrá miles de empresas e individuos que enterados un buen día de la anulación de tal norma tributaria o recaudatoria, al consultar con su asesor fiscal o abogado, les habrá informado de buena fe, de que el muro del plazo de prescripción de cuatro años ( si su ingreso fue anterior a dicho plazo), cierra el paso a la reclamación.

A partir de ahora, el plazo de un año para ejercer la acción de responsabilidad de la Administración correrá a partir de la publicación de la sentencia que declaró nulo el reglamento determinante del débito tributario (ya que el art.72.2 LJCA impone la publicación anual de tales sentencias con efectos generales), pero eso sí, podrá reclamarse cualquier ingreso remoto por tal concepto, y mas allá del clásico plazo de cuatro años.

4. Y téngase presente que el caso de pagos efectuados mas allá de cuatro años por un reglamento entonces válido no es una hipótesis descabellada, ya que es muy posible ya que por la situación estructural de la justicia, lo natural será una impugnación ante un Tribunal Superior de Justicia y caso de declararse la nulidad del reglamento, vendrá seguida por la resolución del recurso de casación por el Tribunal Supremo, con lo que un intervalo temporal entre cinco y ocho años está servido. También cabe la impugnación indirecta de un reglamento ante un Juzgado y la dilación temporal dependerá de la saturación de la Sala respectiva.

5. Es más, la sentencia abre un portillo para un caso con cierto parentesco. El de la responsabilidad del Estado legislador cuando el Tribunal Constitucional aprecie la nulidad por inconstitucionalidad de una norma tributaria legal o con rango de ley. Recuérdese la vieja Sentencia del Tribunal Constitucional de 1985 que declaró inconstitucional la calificación como precio público de determinados ingresos o la más remota Sentencia del Tribunal Constitucional que declaró inconstitucional la obligación de declaración conjunta en la renta de los matrimonios. Y es que, pese a que tales sentencias vieron cerrado el paso a la retroactividad con artificios procesales, no hay que descartar que alguien plantee algún día la devolución de los ingresos obligados por norma legal, a titulo de indemnización por responsabilidad del poder legislativo, y que en su caso el Consejo de Ministros pueda apreciar tal responsabilidad, en línea con las nuevas tendencias que analicé en otro post anterior. Me limito a apuntar este nuevo horizonte que puede abrirse y que merecería clarificación urgente del propio legislador.

6. De hecho, la igualmente reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de Septiembre de 2010 (rec.428/2009) estima la pretensión de indemnización por daños y perjuicios derivados de un Decreto- Ley que es declarado inconstitucional con posterioridad, alineándose con una orientación de máxima garantía e indemnidad del ciudadano ante las leyes inconstitucionales. Dicha sentencia declara entre otros aspectos de interés:

“ En segundo lugar, la Sala estima que la afirmación realizada por la Administración demandada sobre la eficacia prospectiva o «ex nunc» de los fallos de inconstitucionalidad adoptados por el Tribunal Constitucional «(…) equivale tanto como a decir que la ley o norma con fuerza de ley declarada inconstitucional rige los efectos consumados o agotados antes de esa declaración nacidos o derivados de situaciones o relaciones jurídicas que surgieron mientras estuvo vigente, o antes incluso de que lo estuviera. Así entendida, es una afirmación que carece de todo sustento en nuestro ordenamiento jurídico » (FD 5º, párrafo segundo).

Por el contrario, se estima que «(…) la inserción de la ley en un ordenamiento en el que queda subordinada a una norma de rango superior, más el grado de sanción y los efectos de éste que nuestra tradición jurídica predican para las normas ilegales, conducen como principio o como regla a una afirmación de signo contrario u opuesto a aquella que trascribimos en el párrafo primero de este fundamento de derecho. Y no nos permiten compartir, tampoco, la opinión doctrinal que eleva la sentencia declarativa de la inconstitucionalidad de la ley, por entender que de lo que se trataría es de su misma ejecución, a la categoría de único título jurídico en el que amparar y sustentar el eventual derecho al resarcimiento, de suerte que éste quedaría vedado, no sólo cuando tal título proclama para él efectos ex nunc, sino también e incluso cuando guarda silencio y nada dice del alcance temporal de su fallo ni de la reparabilidad de los perjuicios que la ley inconstitucional haya podido producir .» (FD 5º, párrafo tercero ).(…)

Entrando de lleno en la antijuricidad del menoscabo, la Sala aprecia que en estos supuestos en los que «(…) el título de imputación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador lo es la posterior declaración de inconstitucionalidad de la ley o norma con fuerza de ley cuya aplicación irrogó el perjuicio, debe imponerse como regla general o de principio la afirmación o reconocimiento de la antijuridicidad de éste, pues si tiene su origen en esa actuación antijurídica de aquél, constatada por dicha declaración, sólo circunstancias singulares, de clara y relevante entidad, podrían, como hipótesis no descartable, llegar a explicar y justificar una afirmación contraria, que aseverara que el perjudicado tuviera el deber jurídico de soportar el daño » (FD 10º, párrafo segundo), entendiendo que dicha regla general es la que se desprende de la jurisprudencia iniciada en las sentencias del año 2000 y que no resulta desvirtuada por las sentencias citadas por la Administración demanda en su escrito de contestación a la demanda, al abordar casos distintos.»

O sea, que una ley si es declarada inconstitucional lo es con efectos «ex tunc», o sea, retroactivos, y como tal, genera como regla general el derecho a la indemnización de los perjuicios provocados por el legislador. Es una línea jurisprudencial valiente, pero que dará mucho que hablar.