La reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo 28 de Julio de 2010 (num.930/2010) del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, aplicando la tajante reserva de ley de las infracciones disciplinarias impuesta por el Estatuto Básico de los Empleados Públicos, considera que las faltas disciplinarias graves y menos graves recogidas en el viejo Reglamento Disciplinario del personal del Estado de 10/1/1986 han sido derogadas, carentes de amparo legal, y por tanto hasta que el Estado o las Comunidades Autónomas mediante Ley formal, tipifiquen tales infracciones, sólo será posible sancionar por infracciones muy graves, con lo que en la práctica resultarán impunes buena parte de las conductas con encaje en la calificación de graves o muy graves.
Un auténtico terremoto jurídico. Las consecuencias de tal doctrina son tremendas, ya que si se aplicase en los expedientes disciplinarios actualmente en tramitación y encaminados a imponer una sanción grave o leve en el ámbito de la Administración del Estado ( u Organismo Autónomo vinculado, o Universidad pública), comportaría el archivo inmediato, sin sanción alguna. Idéntico resultado se produciría en el ámbito autonómico para el caso de conductas que no tuvieran amparo específico en leyes autonómicas disciplinarias. Y además, las sanciones impuestas desde la vigencia del Estatuto (Mayo 2007) aunque hubieran alcanzado firmeza en vía administrativa (exceptuando las que fueran cosa juzgada) podrían ser objeto de una solicitud de revisión de oficio por nulidad de pleno derecho al haber lesionado el derecho fundamental en materia sancionadora a la legalidad y tipicidad de las infracciones. Casi nada. Sin embargo, hay que señalar que el deber de los jueces no es analizar las leyes en términos de eficacia sino en términos de interpretación y aplicación bajo parámetros de la ciencia del derecho.
1.El razonamiento de la Sala Valenciana – así como del Juzgado contencioso-administrativo num.8 de Valencia, cuya sentencia ratifica aquél- es impecable y merece todo respeto, tanto por el prestigio de quienes firman ambas sentencias como por el rigor de su construcción técnica.
Básicamente, la sentencia parte de que el Estatuto Básico establece en su artículo 95 la reserva de ley para faltas graves y menos graves y puesto que simultáneamente derogó expresamente el viejo art.89 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (que remitía al reglamento la determinación de las infracciones graves y leves), considera que no hay amparo normativo legal que otorgue cobertura a la tipificación reglamentaria del Reglamento Disciplinario del Estado de 1986. En consecuencia, si las conductas recogidas como graves o menos graves en dicho reglamento disciplinario no cuentan con su expresa tipificación duplicada en una ley estatal o autonómica, las mismas serán impunes.
Afirma la Sentencia, tal y como la ha comentado el prestigioso magistrado Rafael Manzana Laguarda en Actualidad Jurídica Aranzadi, 30/9/2010:
“ El EBEP no contempla otro régimen disciplinario que no sea el fijado por normas con rango de ley estatal o autonómica en función del correspondiente reparto competencial. Si tenemos en cuenta que el EBEP no sólo no contiene ninguna previsión específica en sus disposiciones transitorias en la que se regule la situación hasta tanto se produzca ese desarrollo legislativo, sino que deroga expresa e individualizadamente el artículo 89 LFCE/1964 (disp.derog. única. Ap.a) y deroga, también expresamente, con carácter general ‘todas las normas de igual o inferior rango que contradigan o se opongan a lo dispuesto en este Estatuto’( disp.derog.unica. ap.g), la conclusión que deriva de lo anterior no puede ser otra que la de considerar que, a partir de su entrada en vigor, ha quedado derogada la tipificación y sanción de las infracciones graves realizada por el Reglamento Disciplinario de 1986, al ser por su condición jerárquica de norma meramente reglamentaria abierta y frontalmente incompatible con las exigencias de la reserva de ley en materia disciplinaria que se imponen por el citado EBEP, por lo que resulta directamente afectado por la derogación general prevista en la letra g) de su disposición derogatoria única. Y a falta de disposiciones de Derecho transitorio, existe un vacío normativo con relación a la tipificación y sanción de las faltas disciplinarias graves.
Pero aún en la hipótesis de admitir la subsistencia transitoria de los preceptos del Reglamento Disciplinario que tipifican las faltas graves hasta que se dicten las leyes que desarrollen el EBEP, la sentencia apunta como obiter dicta – pues tal tesis hubiera exigido plantear cuestión de legalidad ante el tribunal competente para anular en su caso, el RD 33/1985, “ que debe asismismo concluirse que tal tipificación reglamentaria habría quedado carente de cobertura legal habilitante que le proporcionaba el artículo 89 LFCE/1964, que ha sido objeto de derogación expresa y singular por el EBEB, por lo que se habría igualmente vulnerado el derecho fundamental invocado por el recurrente”. Finalmente la sentencia rechaza toda eventual cobertura del Reglamento Disciplinario en la disposición final 4ª del EBEP (que atañe a la carrera profesional, promoción interna, evaluación del desempeño, derechos retributivos, provisión de puestos de trabajo y movilidad; en ningún caso, pues al régimen disciplinario), o en el artículo 95.3 EBEP, que fija los criterios para la tipificación de las faltas graves, ya que el TC, en sentencia num.195/2005, de 18 de Julio, entendió que “ ..estos criterios, rodeados de un halo de incertidumbre, no contienen por sí solos de manera autónoma los elementos mínimos necesarios para que se pueda entender cumplimentado por las faltas disciplinarias el principio de predeterminación normativa inherente al derecho de legalidad sancionatoria”. Y concluye afirmando el TSJ que, en cualquier caso, se trata de criterios que el EBEP finja no para dar cobertura a una actividad reglamentaria sancionadora, sino para pautar, con carácter básico, la futura actuación del legislador estatal o autonómico.”
2. Pues bien, consideramos que el mero nominalismo y la técnica jurídica mecánica no puede conducir a resultados alejados de los principios básicos del Ordenamiento Jurídico. Ilustraba estos excesos el maestro Carnelutti señalando que si se prohibiese por el legislador la entrada de perros en los bares, sería impecable en buena técnica jurídica concluir que está permitida la entrada de tigres, ya que tal resultado se obtendría bajo el principio de interpretación estricta de la tipicidad y prohibición de analogía de actos de gravamen o sanciones.
Por ello respetuosamente considero que el planteamiento y conclusiones de la Sala Valenciana habrá de quedar “en libertad vigilada”, a expensas de lo que pueda decir al respecto la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. Y es que, a juicio de Sevach podría sostenerse lo siguiente, que apunto como tormenta de ideas jurídicas a título estrictamente personal:
I. La reserva de ley fijada por el art.95 del EBE es una “congelación de rango” y no una expulsión automática de los reglamentos preexistentes.
En efecto, el art.95 del Estatuto Básico dispone:
“ 3. Las faltas graves serán establecidas por Ley de las Cortes Generales o de la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma o por los convenios colectivos en el caso de personal laboral, atendiendo a las siguientes circunstancias: a) El grado en que se haya vulnerado la legalidad. b) La gravedad de los daños causados al interés público, patrimonio o bienes de la Administración o de los ciudadanos. c) El descrédito para la imagen pública de la Administración. 4. Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto determinarán el régimen aplicable a las faltas leves, atendiendo a las anteriores circunstancias.”
Pues bien, a nuestro juicio, cuando el Estatuto Básico, aprobado por Ley ordinaria, dispone que las “faltas graves serán establecidas por Ley”, sencillamente está disponiendo una “congelación de rango”, esto es, sustrayendo al ejecutivo la potestad reglamentaria para tal tipificación de infracciones. Ello no quiere decir, que en tanto el legislador estatal o autonómico acometen esa regulación futura por Ley formal, hayan perdido vigencia los reglamentos preexistentes, sino que se refiere al cauce formal “ad futurum” de la regulación que desplace o sustituya a la preexistente.
En efecto, si el principio de reserva de ley carece de eficacia retroactiva (sentencia del Tribunal Constitucional 11/1981), con mayor razón la reserva de ley impuesta por la propia Ley para el futuro, carece de eficacia retroactiva o derogatoria de la reglamentación preexistente
Y por tanto, en el caso analizado, consideramos que el Estatuto Básico no tiene la voluntad expresa ni tácita de derogar el Reglamento de Régimen disciplinario del Estado en cuanto a faltas graves y leves, sino sencillamente congelar el rango normativo para su establecimiento futuro.
II.- La derogación del art.89 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado operada por la Disposición del EBEP ha de interpretarse en relación a la Disposición Final 4ª del mismo
Es cierto que el EBEP deroga expresamente el art.89 LFCE, pero le añade un inciso significativo “con el alcance establecido en la disposición final cuarta” debiendo recordarse que no puede presumirse que el legislador introduzca condiciones superfluas o inútiles. Si dice algo, es para algo.
Tal Disposición Final Cuarta precisa:
“3. Hasta que se dicten las Leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto.”
Pues bien, la derogación del citado art.89 LFCE, con una técnica desafortunada introduce una condición suspensiva- la remisión expresa a la Disposición Final 4ª- cuyo único efecto útil no es otro que supeditar o diferir tal derogación “hasta que se dicten las Leyes de la Función pública”.
Y si bien es cierto que el sintagma “ordenación, planificación y gestión” ( enumerado por la citada Disposición Final 4ª) bajo una óptica reduccionista permitiría excluir aspectos tales como el “disciplinario”, lo cierto es que la vertiente “ordenación” tiene correlato homónimo en el Título V del EBEP, pero la de “Gestión” queda a criterio del intérprete, bajo pautas objetivas (dado que no hay interpretación auténtica del legislador ni del ejecutivo precisando tal concepto), teniendo en cuenta que la «gestión de recursos humanos», tanto desde el punto de vista de la Ciencia de la Administración como de los Manuales al uso, comprenden necesariamente la vertiente de las medidas disciplinarias.
Por ello, consideramos que dicho precepto tiene una vocación omnicomprensiva, de cláusula de cierre, y que incluye no sólo el Título V, que se refiere a “ Ordenación” sino lógicamente a otros títulos y entre ellos el de “Régimen Disciplinario” ya que encajaría dentro de la “gestión en sentido amplio”; no olvidemos que el EBEP deja subsistir como vigente el art. Artículo 81 de la LFCE que dispone que “1. Los funcionarios son responsables de la buena gestión de los servicios a su cargo”, con lo que está servida la vinculación entre la normativa disciplinaria que asegura la “buena gestión” y las “normas de gestión”.
III, Incluso en la hipótesis de la derogación fulminante e instantánea del citado art.89 LFCE subsistiría el amparo normativo legal y mínimo en la definición de Código de conducta y deberes establecidos por el propio EBEP
Hemos de recordar la interesante afirmación del dictamen del Consejo de Estado al examinar la Disposición Derogatoria del Anteproyecto de Ley de Estatuto Básico: “Además, algunos de los artículos que se citan expresamente quedarán derogados como normativa básica y no básica, no por incompatibilidad, sino por absorción de su contenido en el nuevo Estatuto”.
Dicho esto, nos parece que el Estatuto Básico deroga el art.89 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, ya que éste precepto constituía una habilitación prácticamente en blanco y en cambio, el Estatuto contiene una regulación marco que ampara y valida el régimen disciplinario preexistente en el Reglamento de 1980. Y es que, si el Estatuto Básico sienta en el Código de Conducta unos principios, deberes y obligaciones de los funcionarios, ya está sentando el marco de conducta exigible cuya conculcación prestaría cobertura o amparo al reglamento preexistente. De hecho, según el art.52.2 del EBEP los principios y reglas del Código de conducta que lo integran “informarán la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos”.En otras palabras, en la medida que las infracciones graves y leves del viejo Reglamento de Régimen Disciplinario tutelen esos deberes de los funcionarios fijados por el Estatuto contaría con amparo normativo legal suficiente, pero no fuera de los mismos.
Recordaremos telegráficamente, que el principio de reserva de ley se relaja o debilita cuando se trata de una relación de sujeción especial en que las normas reglamentarias pueden tener entrada si la Ley formal encuadra su margen de definición.
Como ha declarado el Tribunal Constitucional en la sentencia 69/1.989, de 20 de abril, el alcance de la reserva de ley pierde parte de su fundamentación material en el seno de las relaciones de sujeción especial, en el que la potestad sancionadora no es la expresión del «ius puniendi» genérico del Estado, sino manifestación de la capacidad propia de autoordenación correspondiente, si bien, incluso en este ámbito, una sanción carente de toda base normativa legal devendría lesiva del derecho fundamental que reconoce el artículo 25.1 de la Constitución.
Por ello, la sentencia del Tribunal Constitucional 2/1.987, de 21 de enero, precisó que la base normativa legal de la tipificación de las infracciones y establecimiento de las sanciones también existiría, cuando la ley permite reconocer la existencia de la necesaria cobertura de la potestad sancionadora en una norma con rango de ley. En sentido equivalente pueden citarse las sentencias 219/1.989, de 21 de diciembre, y 234/1.991, de 10 de diciembre.
Así, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 2604/2004 (rec.9/2002) consideró suficiente el reglamento de régimen disciplinario del cuerpo de la policía nacional para tipificar faltas graves y leves.
E igualmente, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 16/12/2009 (rec.1198/20008) ha considerado que el silencio de habilitación expresa en la LODE para la tipificación reglamentaria de infracciones en el mundo educativo en relación con los alumnos, como vinculados por una sujeción especial, no impide el tácito amparo legal. Dicha sentencia considera habilitación suficiente la previsión en la ley orgánica del establecimiento de normas de organización y funcionamiento de los centros docentes, en relación con el deber de los alumnos de respetar las normas de convivencia y disciplina. A nuestro juicio, el razonamiento de este caso límite es perfectamente aplicable, mutatis mutandis, al mundo de los funcionarios.
IV. Los principios constitucionales y principios generales del Ordenamiento Jurídico conducen a la subsistencia de la reglamentación
Como suele decirse, a mayor abundamiento, cabe contextualizar la interpretación expuesta en los principios del Ordenamiento Jurídico.
En primer lugar, no se ajustaría al principio de proporcionalidad el que el funcionario pudiera ser sancionado por infracciones muy graves únicamente y no por infracciones de menor grado con la consiguiente sanción.
En segundo lugar, tampoco resultaría aceptable una interpretación que conduce a resultados absurdos e incongruentes con el valor de igualdad, ya que, por un lado, la normativa básica de los funcionarios debe garantizar la igualdad esencial de derechos y obligaciones, de manera que las infracciones son la cara que garantiza el cumplimiento de los deberes de los funcionarios. Así pues, no se compadece con la igualdad que en el Estado o algunas Comunidades Autónomas las clásicas infracciones graves y leves sean impunes y en cambio en otras con leyes formales sean sancionables.
Finalmente, la regulación sancionadora coadyuva a procurar la satisfacción de los intereses generales dando efectividad a los principios constitucionales sobre el funcionamiento de la Administración Pública y sirviendo a la protección de bienes jurídicos relevantes en una Administración prestadora de servicios.
Por todo ello, a modo de conclusión, cabría considerar que el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado de 1986 está vigente para el Estado como norma complementaria, y para las Comunidades Autónomas a título supletorio, por imperativo del art.149.3 CE., y ello sin perjuicio de que dicha regulación podrá ser derogada en el futuro por una Ley estatal o desplazada por una Ley autonómica.
3.Todo ello lo argumentamos sin recurrir a la Instrucción de 5 de Junio de 2007 dictada por el MAP (Secretaría General para la Administración Pública) y publicada en el BOE, que como tal, no innova el Ordenamiento Jurídico, aunque posee el valor de seguir a nuestro juicio el criterio atinado, pues la misma afirma: “Sigue vigente el Reglamento de Régimen Disciplinario de los funcionarios de la Administración General del Estado, aprobado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, así como los convenios colectivos de personal laboral en todo lo que no resulten incompatibles con lo dispuesto en este Título”.
En fin quedamos a la espera de que la jurisprudencia nos aclare la cuestión, y me comprometo a reflejar el resultado en este post, mediante la correspondiente actualización. Por otra parte, como el debate promete, los comentarios al respecto serán bien recibidos.
Muy interesante el post. Me sumo a su opinión, muy bien construida. No obstante, le mantendré informado de los resultados que propicia el criterio del TSJV en los pleitos que mantengo en materia disciplinaria, en los que, dada mi posición procesal, seré firme entusiasta del análisis jurídico valenciano.Gracias por su página.
Lo que no acabo de entender es porqué el legislador no considera como parte integrante del «Estatuto Básico» la tipificación de las faltas graves, menos graves o leves, y sí en cambio instituciones como los registros de personal o los órganos de cooperación entre AAPP en la materia.
A. Nieto en su magnífica obra «Derecho Administrativo Sancionador» cita una STS. de 29/1/1992 en la que para un supuesto similar declaró: «…es un hecho que deliberadamente o por simple imprevisión existen en nuestro ordenamiento numerosos ejemplos de prohibiciones que por deficiencias técnicas del régimen sancionador u otras causas no han llegado a traducirse en una respuesta de este carácter y no es dable en tales supuestos suplir a nivel jurisdiccional las insuficiencias normativas en esta materia, tratando a toda costa de sancionar comportamientos prohibidos bajo la discutible imperatividad del binomio prohibición-sanción pues no siempre la eficacia coercitiva de un mandato incumplido o de una prohibición no respetada determinan una infracción sancionable…»
El propio Nieto a continuación critica esta inhibición del TS, imputándole que en múltiples ocasiones, cuando quiere bien que suplen las deficiencias normativas y «aun alteran la norma correcta si es que consideran que ya no se adapta a las circunstancias» y se pregunta si los tribunales no están para esas cosas «¿para qué están?».
La técnica del binomio prohibición -sanción, que es la que me parece que subyace en la idea III del post, a mi juicio sería aplicable para solventar una deficiencia tipificante puntual, pero se me hace difícil su aplicación general a todo un «Código de Conducta» y más complicado aún en lo que respecta a la discriminación entre faltas graves y leves.
En tal supuesto los tribunales, más que suplir una deficiencia normativa, se estarían convirtiendo en auténticos legisladores, y cada uno «de su padre y de su madre».
Son consecuencias que repugnan a nuestra mentalidad de juristas pero, socialmente, ¿es admisible la impunidad, siquiera temporal, de conductas infractoras por parte de servidores públicos?
En esta última frase está la clave de la cuestión. Cuando dices «pero socialmente, ¿es admisible la impunidad, siquiera temporal, de conductas infractoras por parte de servidores públicos?», y es que yo creo que «jurídicamente» no es admisible tal impunidad temporal ya que si interpretar las normas requiere indagar la voluntad legislativa…¿ alguien cree seriamente que la voluntad de las Cortes Generales al acometer el Estatuto Básico era otorgar un período temporal a modo de «tregua de Dios», mientras se aprobaban las leyes estatal y autonómicas- que llevan tiempo, incluso si se cuenta con la mayoría- de manera que en dicho intervalo ninguna infracción grave ni leve se sancionase?,¿ no parece mas intuitivo, razonable y subyacente en la voluntad de un legislador que se cuida de acabar su labor, contemplando un período transitorio mientras se aprueban las leyes, el pensar que se quería la subsistencia del Reglamento hasta la aprobación de leyes formales?. En fin, personalmente creo, y además el propio Tribunal Constitucional lo ha dicho literalmente:»la letra mata, el espíritu vivifica» (evocando a San Pablo, por cierto). Un cordial saludo
Esta tesis fue acuñada, que yo septa, en distintas resoluciones por el Juzgado de lo Contencioso 8 de Valencia, ha sido la única manera de ganar la impugnación de una sanción disciplinaria, que esta jurisdicción parece la penal, llega el funcionario condenado y sale condenado.
HAY QUE TENER EN CUENTA LA NUEVA LEY DE LA FUNCION PUBLICA VALENCIANA (LEY 10/2010, de 9 de julio, de la Generalitat, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana publicada en el DOCV 14/07/2010 artículos 138 a 148) que entró en vigor al mes de su publicación 15/08/2010 que ya regula el procedimiento sancionador para las faltas muy graves, graves y leves. Por ello, en la Comunidad valenciana ya no es posible invocar, a partir de esa fecha, la falta de tipicidad y legalidad.
¿IMPUNIDAD? ¡NO, GRACIAS!
La comentada sentencia
deja a la vil disciplina
sin techo y sin oficina
y a la luna de Valencia.
Desmedido es mi alborozo
al infringir sin demora,
pero veo cómo ahora
torna la risa en sollozo.
Todo porque se congela
el rango y el reglamento,
del burócrata tormento,
aún tiene su clientela.
Es culpa del Estatuto
que deroga con cautela
y de este modo tutela
al fiel pero no al astuto.
Y también tienen que ver
los principios generales
cuyas dotes ancestrales
ayudan a resolver.
A mayor abundamiento,
si se mueren las sanciones
renacen las disfunciones,
lo que le faltaba al cuento.
Sólo resta por decir,
que a la vista de la entrada,
tan bien y de una tacada,
imposible más argüir.
14 de octubre de 2010
Buenos días, en materia disciplinaria, como se ha señalado en el artículo, está plenamente reconocida la teoría de las relaciones de sujeción especial, y como efecto, la posibilidad de regular las infracciones y sanciones por vía reglamentaria.
Obviamente la voluntad del legislador no ha sido dejar un espacio de impunidad, máxime cuando las sanciones leves y las graves constituyen la mayor parte de la totalidad de las que se imponen.
Con todo, supongo que también serán mayoría las CCAA que han legislado en la materia, y son las leyes de función pública las que suelen incluir el catálogo de infracciones y sanciones. Pero entiendo que en el supuesto de que una CCAA no legislara por A o por B, tendríamos que acudir al derecho supletorio estatal, y sería incongruente no poder sancionar en base a la exigencia de ley.
Aplaudo al STSJ de Valencia y la del JCA núm. 8 de Valencia. El principio de legalidad y el de seguridad jurídica vinculan al legislador, que debe ser cuidadoso, al elaborar las normas legales y ser puntilloso en el Derecho transitorio. Quizas los legisladores deberían seguir algún curso de técnica normativa, que por cierto no se imparte en las Facultades de Derecho (salvo la meritoria labor de GRETEL del prof. Pablo Salvador Coderch). El Estado y las CCAA han tenido tiempo desde el mes de abril de 2007 para tipificar las infracciones disciplinarias de los empleados públicos graves y leves. Y las relaciones de sujeción especial de Laband y de O. Mayer casan mal con el Estado social y democrático de Derecho y la fuerza expansiva de los derechos fundamentales, pese a que el TC y el TS «relajen» (o «rebajen») la reseva de ley en materia de tipificación de infracciones y de sanciones disciplinarias de los funcionarios. J. M. Aspas, abogado.
Comparto la preocupación de Sevach. Y no creo que el Tribunal Supremo considere que el Estatuto Básico ha querido «borrar del mundo jurídico» el Reglamento de Régimen Disciplinario. Las Comunidades Autónomas podrán haber aprobado o ir aprobando leyes para recoger los mismos o similares infracciones que las del antiguo reglamento estatal. Pero en el caso del Estado (según la tesis «valenciana»), si el Reglamento Disciplinario se hubiese derogado hasta la aprobación de una Ley disciplinaria de funcionarios de la Administración del Estado, posiblemente nos espera una década de impunidad, visto lo largos que son los partos de leyes sobre función pública y la dificultad de obtener mayorías. En todo caso, creo que basta interpretar la voluntad del legislador que se deduce de la Disposición Final 4ª del mismo, bien por su letra, bien por su espíritu, o por analogía, y fácilmente se apreciará la voluntad de subsistencia de la vieja regulación hasta las nuevas Leyes formales. Un saludo, y gracias por esta noticia, mas alarmante que tranquilizadora.
Un lío parecido hay respecto del silencio positivo en materia de retribuciones y la supuesta vigencia del R.D. 1777 del noventaycuatro. Yo creo que es derecho transitorio inaplicable al silencio, pues no tiene rango de ley para limitar la regla general del silencio positivo, el título de adecuación de procedimientos por reserva de ley fue utilizado por la Ley de Medidas del 2000 que no dice nada, hay normas autonómicas de adecuación, y además el R.D.1777 desarrolla una legislación derogada, la de la Ley 30/84, aun con los límites de la D.4ª EBEP. El EBEP legisló un supuesto de silencio negativo (rehabilitación de funcionarios) y si no lo hizo en materia económica es porque el legislador prefirió la regla general del silencio positivo. El caso es que prácticamente la mitad de los tribunales superiores están a favor y la otra mitad en contra. El Supremo no ha dicho todavía nada, salvo una STS de 2000 en interés de la ley, que declaraba aplicable el RD1777 a los procedimientos iniciados antes de la ley 4/99.
Sin perjuicio de que tu comentario está bien construido, tu opinión me parece discutible y aunque en este momento no tengo tiempo para contestarte como es debido, sí quiero hacerte una pregunta rápida: ¿tu opinión sería la misma si en una CCAA (el supuesto no es de laboratorio, esto pasa en Galicia), tras la entrada en vigor del EBEP se hubiera dictado una ley nueva en materia de función pública y posteriormente un decreto legislativo -texto refundido- en los que únicamente se regulan las faltas muy graves y dejan sin regular en absoluto las faltas graves y leves? ¿Qué pasa cuando el legislador autonómico pudiendo hacerlo no regula una materia que el legislador básico «le ha ordenado regular»? ¿El reglamento puede así seguir en vigor sine die? ¿No es esto una burla al EBEP? Porque ¿cuál es la situación que se crea con esta forma de proceder?: el incumplimiento permanente de la reserva de ley impuesta por el legislador básico, ni más ni menos. Nótese que, al menos en este supuesto, todas las disfunciones que según tu parecer se producirían de generalizarse la doctrina de la sentencia que comentas son atribuibles al propio legislador de desarrollo (tanto estatal como autonómico), a su falta de actuación o, lo que es aún peor, a su impericia (legislador gallego).
Comprendo, Rafael, tu reproche al legislador, cuando deja de cumplir con sus responsabilidades. Ahora bien, en el caso del legislador autonómico el Constituyente muy hábilmente contempló la aplicación supletoria de la legislación estatal (ex.art.149.3 CE), para reparar las lagunas e inactividades (conscientes o negligentes-ej.falta mayoría) de las leyes autonómicas. Mas grave es el caso del legislador estatal que tiene el monopolio de reserva de ley orgánica en ocasiones, o de ley ordinaria y la labor de colmar las lagunas queda en manos de la técnica jurídica de tribunales (ordinarios y constitucional). Por ejemplo, la falta de regulación del derecho de huelga por ley orgánica ha obligado a aplicar un Decreto preconstitucional (1977) y ha aplicar analógicamente una norma laboral a los funcionarios.
Sin embargo, volviendo al caso del «mandato» del Estatuto Básico para fijar el régimen de infracciones graves y leves, lo cierto es que es un «mandato imperfecto» puesto que no le ha fijado plazo ni forma ni penalización.
Por tanto, tampoco habría responsabilidad patrimonial del Estado/CA legislador pese al 9.3 CE.
La norma estatal básica se ha limitado a congelar el rango de la norma que tipifique tales infracciones, y corresponde al legislador autonómico, o bien contemplar una regulación legal que «desplace» la estatal, o bien mantener por inercia la regulación estatal, entre la que está el RDF 1986. Lo que desde luego en el modelo jurídico positivo, completo y coherente, no parece tener cabida un sistema donde el bloque de las infracciones disciplinarias queda impune y con ello el aseguramiento de las obligaciones.
Un cordial saludo
Buenas
Hay un pequeño detalle que se me escapa.
Cuando se habla en el EBEP, …“ 3. Las faltas graves serán establecidas por Ley de las Cortes Generales o de la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma ..» sigue diciendo dicho artículo » o por los convenios colectivos en el caso de personal laboral….»
He de suponer que en el caso estudiado estaría afectado un funcionario de carrera y no un personal laboral.
¿Serían aplicables las normas de los convenios colectivos en esta cuestión a los funcionarios de carrera, teniendo en cuenta el «volcado de derechos y obligaciones» entre ambos tipos de personal?
¿Para qué voy a legislar si puedo negociar…..?
Un saludo
No es el único caso, la A.N tiene otro recurso en parecidos términos. No es que esté derogado el RD 33/1986, pero si parece cierto, por lo menos a la vista de la norma, que las faltas leves quedaron sin tipificar, incluso puiede decirse que algunas que eran consideradas graves pasaron a ser muy graves. En esta línea algún departamento considera que el incumplimiento del horario conlleva el descuento de la parte proporcional y no especifica si la conducta es sancionable, mejor dicho merecedora de medidas correctoras. Por otro lado es el legislador el que con conocimiento, o puede que por desidia, «creo» la situación existente, que debe de ser aceptada y no ocultada, entre otras ya que considera como muy graves conductas consideradas antes como graves.
Me han abierto procedimineto sancionador por dos retraso en un mes, como se puede calificar una infraccion leve si tienes una falta sin justificar de un dia igual que un retraso. Quiere decir esto que no me podrán sancionar..
Como se apunta en un comentario anterior, es cierto que se ha aprobado la Ley de Función Publica valenciana (agosto 2010)» que sí que tipifica las faltas graves y leves, pero como se apunta en él, se deberá publicar un «nuevo procediemiento regulador disciplinario» pues el RD 33/1986 está derogado. En este caso, y ante un procedimiento disciplinarios iniciado por la Admon a aprtir de esa fecha, ¿cabría el mismo vacío legal que en la sentencia del C. Advo. 8 de Valencia por falta de tipificación (al faltar un reglamento de desarrollo?
¿Ha habido pronunciamientos judiciales posteriores sobre el tema? En todo caso, la tipificación de faltas muy graves del EBEP se aplica al personal funcionario y laboral, pero las leyes de la función pública de las CCAA que tipifiquen las faltas graves y leves, y teniendo en cuenta la falta de competencias en materia laboral de las mismas ¿serán de aplicación a su personal laboral o al de las entidades locales? ¿Podrán los convenios separarse de esas tipificaciones? Gracias por su muy interesante blog. Un saludo
me gustaría que pudiera analizar cómo va a quedar la 33/1986 desde la entrada en vigor de la 39/2015 el 2 de octubre, ya que en la ejecución de las sentencias por ejemplo hay cambios, respetando ahora la defensa del que es sancionado. Muchas gracias por su trabajo
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Una anécdota para ilustrar la tertulia. En 1990 se editó por la Escuela de la Hacienda Pública un libro de «Comentarios al Reglamento de Régimen Disciplinario…» de marras, escrito por Roberto Rivera y Marta Fernández-Cuartero, la que suscribe. Ya entonces creíamos que tal Reglamento estaba moribundo y durante los años siguientes se rumoreaba insistentemente su pronta sustitución. Los autores nos preparábamos para comentar el nuevo. Mi querido Roberto se jubiló unos cuantos lustros después y falleció el año pasado. Yo, que fui su joven pupila, he seguido aplicando durante años aquella norma, hasta que pasé a mi puesto actual, en el que mi trabajo nada tiene que ver con el régimen disciplinario. Me asombra que aún esté tan viva y coleando esa añeja disposición, aunque miedo me da a estas alturas releer las cosas que entonces escribimos…
Marta
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