Tambores lejanos: el Tribunal de Justicia anula el tijeretazo europeo

Se ha hecho pública en la prensa, la reciente Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 24 de noviembre de 2010  que anula el Reglamento nº 1296/2009 del Consejo, de 23 de diciembre de 2009, por el que se adaptan, a partir del 1 de julio de 2009, los nuevos criterios retributivos para empleados públicos y pensionistas de la Unión Europea, ante la crisis económica (“tijeretazo europeo”).

Hay que recordar que dicha medida se adoptó por el Consejo de la Unión Europea para asegurar el ejemplo desde las instituciones comunitarias en cuanto a la aplicación de medidas de recorte de retribuciones respecto de sus propios funcionarios. La medida acordada en el seno del Consejo por los gobiernos de los 27 países miembros, suponía limitar a los empleados comunitarios la subida salarial para el año 2010 a un  1,85% en vez del  3,70% que los funcionarios comunitarios reclamaban por aplicación del modelo salarial preexistente. Ahora la medida de  contención es anulada por el Tribunal de Justicia en virtud de la impugnación efectuada por la Comisión y  el Parlamento Europeo, y en consecuencia los eurócratas mantendrán sus niveles crecientes en un entorno de funciones públicas estatales «a la baja».

1. Para aclarar el galimatías procesal, aclararemos que  si la Unión Europea la concebimos como una hidra de cinco cabezas ( Consejo de la Unión Europea, Comisión, Parlamento, Tribunal de Justicia y Tribunal de Cuentas), nos encontramos una disputa de dos de las cabezas – Comisión y Parlamento- frente a otra – Consejo de la Unión Europea- mientras otra duerme – Tribunal de Cuentas- y que debe ser resuelta por la quinta: Tribunal de Justicia).

2. Resumiendo el contenido de la sentencia, hay que recordar, simplificando el modelo de gobierno comunitario, que la Comisión representa a los intereses comunitarios y es la que cuenta con la inmensa mayoría de los empleados públicos, mientras que el Consejo representa a los intereses de los Estados miembros. Pues bien, existía un Reglamento comunitario que, bajo unas pautas de bonanza económica, aseguraba estabilidad en el régimen retributivo de los empleados comunitarios reconociéndoles su actualización tomando en cuenta la evolución de los salarios de la función pública en ocho países comunitarios, con aplicación posterior del Índice Internacional de Bruselas. Ese Reglamento contemplaba dos previsiones específicas adicionales. Por un lado, un régimen de modificación de lo acordado como sistema general. Por otro lado, una cláusula de excepción que en circunstancias excepcionales permitiría aplicar criterios puntuales diferentes.

Pues bien, la cuestión a resolver en palabras de la propia sentencia radica en si “el Consejo dispone de un margen de apreciación que le permite apartarse de una propuesta de la Comisión relativa a la adaptación anual de las retribuciones y las pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión invocando una crisis económica grave”. Para ello, el Tribunal maneja el Estatuto de los empleados comunitarios dotado de rango reglamentario y resuelve la cuestión bajo criterios de pura técnica jurídica. Veamos el razonamiento del Tribunal europeo:

En primer lugar, considera que tales “tijeretazos” no pueden ampararse en el margen de discrecionalidad o decisión política que asiste al Consejo con ocasión de su competencia para fijar el nivel de retribuciones anual. Afirma el Tribunal:

“72. Por consiguiente, en el marco del examen anual del nivel de las retribuciones, el Consejo no puede basarse en la facultad de apreciación conferida por el artículo 65 del Estatuto para apartarse del método establecido en el artículo 3 del anexo XI del Estatuto y tener en cuenta criterios distintos a los previstos en este último artículo”.

En otras palabras, el margen de apreciación del Consejo es “dentro” de la normativa que regula tales retribuciones y precisamente el propio Consejo aprobó una reglamentación que fijaba el método de actualización y determinación de retribuciones, por lo que no puede pretextar ahora que su discrecionalidad llega incluso a vaciar sus propios límites reglamentarios. O sea, discrecionalidad sí, pero dentro de los límites que establece la propia norma que reconoce esa discrecionalidad.

En segundo lugar, el Tribunal de Justicia considera que tales “tijeretazos” pueden ampararse en la denominada “Cláusula de excepción”, pero eso sí ,sujetos a los elementos reglados o criterios de su aplicación.

“73 Por lo que se refiere a la posibilidad, invocada por el Consejo y por los Estados miembros coadyuvantes, de tener en cuenta una crisis económica grave al realizarse el examen anual del nivel de las retribuciones, procede recordar que, a tenor del artículo 10 del anexo XI del Estatuto, «en caso de deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Comunidad, evaluada a la luz de los datos objetivos facilitados a esos efectos por la Comisión, ésta, previa consulta a las demás instituciones en el marco de las disposiciones estatutarias, presentará las oportunas propuestas al Consejo, que decidirá conforme al procedimiento establecido en el artículo 283 del Tratado CE».

Y así, el Tribunal de Justicia, tras constatar que el Consejo se precipitó, pues prescindió de la previa y preceptiva propuesta (  o iniciativa) de la Comisión para poder adoptar tales medidas excepcionales, dictamina que faltó un requisito formal inexcusable y preceptivo, y por ello, anula el uso de la cláusula de excepción que no puede amparar la decisión tomada.

3.    En este punto, hay que efectuar una precisión explicativa, y es que el Consejo actuó sin la propuesta de la Comisión porque ésta no presentó propuesta alguna de “recorte” con lo que impedía que el Consejo tomase tal medida. Maliciosamente podemos pensar que la Comisión no hacía tal propuesta ya que es “prisionera de la inmensa mayoría de los empleados públicos comunitarios” (cuenta con 34.000 funcionarios) por lo que difícilmente los eurócratas tolerarían que su propia “casa” propusiese una medida que les perjudicase (Como diría un eurócrata de una conocida multinacional: » Yo no soy tonto»).

Para el Alto Tribunal, no es pretexto para saltarse la preceptiva iniciativa de la Comisión, el que este órgano sea reacio a proponer tan impopular medida, ya que recuerda que ha de cumplirse el principio de lealtad institucional de todas las Instituciones comunitarias- incluida la Comisión- y además subraya que el Consejo no se tomó la molestia ni tuvo la precaución de un previo requerimiento a la Comisión para darle la oportunidad de que al menos promoviese la iniciación del procedimiento extraordinario.

Y en consecuencia el Tribunal de Justicia anula determinados artículos del Reglamento (UE, Euratom) nº 1296/2009 del Consejo, de 23 de diciembre de 2009, por el que se adaptan, a partir del 1 de julio de 2009, las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea así como los coeficientes correctores que afectan a dichas retribuciones y pensiones.

4. Si nos preguntamos por el impacto de dicha sentencia frente a la medida homóloga del tijeretazo adoptada por Decreto-Ley en el caso español, la respuesta es sencilla. De entrada el parecido del asunto de fondo es remoto pues en España el tijeretazo comportó no sólo la no actualización de retribuciones sino su recorte porcentual a la baja ( sus salarios no solo no crecen sino que se reducen), mientras que para los funcionarios comunitarios el tijeretazo se limita a reconocer una actualización limitada a la mitad del porcentaje esperado ( crecen menos sus salarios). En cuanto al fondo jurídico, la sentencia europea se dicta en un ámbito y para un problema con unos perfiles jurídicos propios muy distintos de los españoles. En efecto, en el caso europeo, nos hallamos ante la aplicación del Estatuto de los funcionarios comunitarios, en el particular relativo a una cláusula de excepción para afectar a una situación de estabilidad retributiva, cuyas condiciones de uso se sujetaban a la necesaria iniciativa de la Comisión y dictamen del Parlamento europeo, que fueron omitidos. En el caso español, la que podríamos denominar “ cláusula de excepción” vendría dada por el art.86 de la Constitución que se ocupa de los Decretos Leyes para “situaciones de extraordinaria y urgente necesidad” , cuyos límites vienen fijados en la propia Constitución, y cuya adopción se reserva al Gobierno pero sin establecerse la necesidad de informe, propuesta o iniciativa alguna, por lo que ningún parentesco tiene el enfoque español con el enfoque comunitario.

O sea, en términos expresivos, dicha Sentencia comunitaria tiene tanto impacto en el caso español como la que pudiera dictarse por un Tribunal de Las Vegas anulando la rebaja de sueldo de sus crupieres por la crisis. O sea, ninguna eficacia jurídica.

En todo caso, lo que a juicio de Sevach da envidia respecto del caso europeo es que el recurso de anulación ante el Tribunal Europeo se interpuso el 22 de Enero de 2010 y se resolvió por sentencia el 24 de Noviembre de 2010, mientras que la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Social Audiencia Nacional frente al «tijeretazo español» fue planteada a finales de Octubre de 2010 y su resolución por sentencia del Tribunal Constitucional no se espera antes de…¡ tres años!

5. Al margen de las disquisiciones jurídicas, y después de leer la sentencia, a Sevach le queda cierta sensación agridulce que le lleva a pensar si la Unión Europea se ha convertido en un monstruo con vida propia, que avanza indiferente al contexto actual de crisis. En este sentido, me resultó especialmente impactante el siguiente fragmento de un artículo polaco publicado hace seis meses y significativamente titulado “ La eurocracia engorda con la crisis”, el cual disponía literalmente:

“La burocracia es una enamorada de la crisis, bromea el Dziennik Gazeta Prawna, poniendo de manifiesto la cuestión del incremento del gasto en las hordas de eurócratas en Bruselas y todo el continente. El presupuesto de la Comisión Europea, escribe el diario, aumenta sin freno mientras nuevas instituciones europeas preparan su embarco en misiones antirrecesión. Apodadas “montañas de papel” en la eurojerga, tienen por único objetivo generar “cientos de miles de páginas de informes que nadie necesita”. En enero de 2011, cuatro de esas instituciones entrarán en funcionamiento: la Comisión Europea de la Banca, la Comisión Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación, la Comisión Europea de Valores y Mercados y la Junta Europea de Riesgos Sistémicos. Sus presupuestos anuales combinados ascenderán a 20 millones de euros.

“Sin embargo, no es más que otra gota en el actual mar de gastos”, recalca el diario. El portavoz de la Comisión Europea, Michael Mann, admitió hace poco que el coste de la burocracia europea se incrementará en un 4,4% el año que viene, hasta situarse en 8.300 millones de euros. Pero ahí no acaba la cosa. Los eurócratas están entre los pocos burócratas del continente sobre los que no pesa la amenaza de la congelación de sus pensiones. David Allaby, redactor jefe de la revista británica Public Servant Magazine, afirma que la UE hace malabarismos lingüísticos para dar una impresión de ahorro. “En los nuevos programas las ‘instituciones’ se llaman ahora ‘estructuras’, sin que pueda observarse ningún recorte de costes real”.

En fin, no hay que ser pesimistas, pues al fin y al cabo, Sevach es de los que piensa que las posibles – y únicas soluciones- al actual tsunami económico, solo pueden venir de Europa, pero eso no impide que un gran estímulo para los países miembros es la austeridad de las instituciones y como no, de su personal.