La palabra mas utilizada en el lenguaje de los funcionarios y mas repetida en la documentación administrativa así como en los procesos contencioso-administrativos es “expediente”. Curiosamente, el “expediente” no está definido ni en la Ley básica de procedimiento administrativo (Ley 30/1992) ni en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Ley 29/1998) pese a ser el protagonista estelar de toda actuación administrativa, por lo que reviste interés la recientísima Sentencia del Tribunal Supremo que alude a los mecanismos para asegurar su aportación al procedimiento contencioso-administrativo y los efectos de su ausencia.
1. Es cierto, como bien saben los Secretarios generales de Administración Local, que la única definición se encuentra en el célebre ROF (Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales ,RD 2568/1986), que dispone en su art.164.1: “Constituye expediente el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a al resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”. Por tanto, ya tenemos claro qué es un “expediente” ( no una carpetilla, no un totum revolutum de folios, no la Resolución final, no lo que la autoridad quiera que figure en él…)
2. El expediente es la prueba de la existencia de la decisión administrativa, que destierra la vía de hecho, de consecuencias funestas para la Administración, pues buscando un símil, si la Administración es una locomotora y el procedimiento las vías, un tren fuera de las vías- vía de hecho- tiene poco recorrido y quedará varado, y un tren que descarrila – se sale del procedimiento- podrá volcar o no según el lugar, la velocidad que llevase y la pericia del maquinista.
De hecho la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de Marzo de 1997 (rec.3107/1992) penaliza a la Administración por los documentos extraviados en la Administración: “extraviado el expediente administrativo por la propia Administración, como consecuencia sin duda de un actuar negligente, no pueden hacerse recaer sobre el administrado las consecuencias de tal extravío”. En similares términos la STS de 10 de Enero de 1997 (rec.155/1991), destaca que “las consecuencias de tal falta de expediente no pueden ser otras que la anulación de los actos administrativos impugnados, por la aplicación del más elemental principio de garantía y defensa de los derechos de los contribuyentes”.
3. Además el expediente es la prueba, en su caso, del desafuero de la Administración. Tanto por lo que dice como por lo que calla. Por lo que dice, ya que la Administración no puede negar la evidencia documental (doctrina de los propios actos) como por lo que calla ( “lo que no está en el expediente, no está en el mundo”, y si no está el informe, la denuncia, la prueba… se desploma la resolución final).
4. Pues bien, en esas condiciones no es extraño que, bien por malevolencia ( la menor parte de las ocasiones) o bien por negligencia ( la mayor parte de los casos), el expediente que se remite a los Tribunales Contencioso-Administrativos esté incompleto. Las razones son múltiples: no se envía porque ya tiene copia la parte; no se envía porque esa documentación se incorporó a otro expediente u otros autos judiciales; no se envía porque son planos; no se envía porque es muy voluminosa y cuesta hacer fotocopias; no se envía porque la parte que falta “está en otra unidad”(¿?); no se envía porque “se extravió”… y la mas grave: no se envía…” porque si se hace, nos perjudica”(¡),etc.
5. Lo de enviarlo foliado ya es otro cantar. Unos numeran todos los folios y otros los que responden a alguna extraño rito de rayuela; unos numeran las caras y otros incluyen los dorsos; otros sólo numeran los documentos administrativos y del particular (pero no los que adjuntan); otros numeran hacia delante- el primer folio es el 1- y otros desde atrás- el primer folio es el último; otro incluyen un índice y no numeran los folios y otros a la inversa…
6. Pero lo relevante jurídicamente es que se envíe completo. Y aquí, la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 8/7/2011 (rec.625/08), ante la queja del particular de que solicitó en la instancia que se completase el expediente y pese a lo mandado por el Tribunal, no fue debidamente cumplimentado, afirma lo siguiente:
“a) No es cierto que el trámite del artículo 55 de la Ley Jurisdiccional sólo pueda ser empleado una vez. Muy al contrario, puede hacerse uso del mismo tantas veces como sea necesario para que el expediente quede completo; quedando dentro del ámbito de disposición de la parte recurrente pedir a la Sala la reiteración del trámite hasta que la Administración remita el expediente en debida forma, o bien conformarse con lo remitido y formular la demanda. Y en este segundo supuesto, si la parte recurrente ha formalizado la demanda a pesar del carácter incompleto del expediente, a fin de no dilatar más la tramitación del recurso en perjuicio de sus propios intereses, puede esta poner de manifiesto esa circunstancia y hacer uso del periodo probatorio para integrar el expediente con los documentos que se echaban en falta. Pues bien, nada de esto hizo la parte aquí recurrente, que pudiendo haber hecho nuevo uso del trámite del artículo 55 no lo hizo, ni pidió siquiera el recibimiento a prueba del proceso.
b) Lo único que dice la parte recurrente en este motivo casacional es que si se examina el expediente se comprobará que no está foliado y que no consta la relación de recurrentes, ni los recursos presentados y las propuestas realizadas. Es evidente que con estas dos breves alegaciones no está demostrando la indefensión que dice haber padecido, lo que es algo que ya advirtió la Sala de instancia cuando apuntó en su sentencia»que ninguna infracción cabe deducir del expresado precepto ni se argumenta cuales son los aspectos concretos que hubieran podido producir indefensión a la recurrente». En definitiva, la parte recurrente no concreta qué aspectos del expediente necesitaba para argumentar y sostener su pretensión, pues se queja genéricamente de que faltan documentos pero nada razona sobre su efectiva relevancia para el examen del caso; por lo que no cabe advertir la indefensión que aduce. “
De aquí hay que extraer los siguientes frutos:
a) El abogado ha de estar alerta a examinar minuciosamente el expediente recibido, antes de formalizar la demanda (en el procedimiento ordinario) o tras la demanda (en el procedimiento abreviado, cuando se le traslada el supuesto “expediente”) e invocando el art.55 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,( y dentro del plazo de preclusión disponible para formular demanda o contestación en el procedimiento ordinario) solicitar que se complete. El juzgador lo reenviará a la Administración para que lo cumplimente.
b) Si la Administración lo envía incompleto, y aquí el Tribunal Supremo lo deja claro, el particular “podrá hacer uso del mismo-art.55 LJCA- tantas veces como sea necesario para que el expediente quede completo». O sea, insistir.
c) Si tras el primer requerimiento ( o tras varios infructuosos) el letrado decide formalizar la demanda ( parcialmente “ a ciegas” ya que se le ha hurtado material del expediente), podrá como indica el Tribunal Supremo “hacer uso del período probatorio para integrar el expediente con los documentos que se echaban en falta” ( o sea, no cabe que el Tribunal responda en fase probatoria aquello de, “haber insistido en que se complete antes de la fase probatoria”).
Por tanto, ello encarece la diligencia procesal para evitar que se de la paradoja de que si la Administración “no hace bien los deberes” pues no remite el expediente, ello se vuelva contra el particular recurrente y tenga que soportar las consecuencias de tal falta.
Eso sí, aprovechemos para indicar que, pese a la cautela de la práctica forense, no es preciso proponer como prueba «el expediente administrativo» ya que el mismo por la fuerza de la Ley está incorporado a los autos, ya sí el Tribunal Supremo lo ha reiterado.Clara y tajante resulta la reciente STS de 30 de Noviembre de 2005 (rec. 6040/2002): “el expediente administrativo, una vez remitido por la Administración, no precisa solicitarse como documental, pues se incorpora necesariamente al proceso. Por todo ello, la denegación de prueba aparece como conforme a Derecho”. O sea, que si no se dice nada, tranquilidad.
6. En fin, es imprescindible asegurar la diligencia de la Administración en el envío de los expedientes, que a juicio de Sevach es esencial para la limpieza y transparencia de un litigio: si la Administración no envía o lo hace incompleto el expediente es como si un tahúr pone la baraja pero se guarda unas cartas.
La Ley Reguladora de lo Contencioso-Administrativo contempla el requerimiento y multas por parte del Tribunal si “transcurriese el plazo de remisión sin haberse recibido completo” (art.48.7 LJCA). El problema radica en que el Tribunal sabe con certeza cómo proceder si el expediente no se remite, pero no puede saber si “está o no completo”, por lo que ha de ser el particular el que inste del Tribunal y le advierta de tal insuficiencia. Lo fetén sería que , sería haber generalizado el criterio impuesto por el art.54.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa cuando dispone: “Si la demanda se hubiere formalizado sin haberse recibido el expediente administrativo, emplazará a la Administración demandada para contestar, apercibiéndola de que no se admitirá la contestación si no va acompañada de dicho expediente.”. Ese mensaje lo entendería la Administración contumaz: Si no envías lo requerido no te defenderás.
Y digo que debería haberse generalizado al caso, no solo de no haber remitido el expediente, sino para el caso de no cumplimentar lo requerido para completarlo con arreglo al art.55 LJCA, ya que si bien podría aplicarse una interpretación extensiva, lo cierto es que los Tribunales dejan en manos del letrado del particular decidir si sigue insistiendo ( y aporreando la puerta de la Administración) o si opta por continuar el procedimiento ( a ciegas al no poder contar con la documentación omitida).
En fin, confiemos que con la implantación generalizada del expediente electrónico estos problemas no se den…¿o sí? Quizás sea muy socorridos los virus informáticos… aunque el problema son mas los virus politicos…
Pues no, lo de los medios informáticos lejos de solucionar el problema lo que están es añadiendo otro bastante más gordo. Y es que ahora muchos de los expedientes remitidos por la Administración (sobre todo en casos de aprobación de disposiciones generales de planeamiento), además de incompletos, son incomprensibles,y para más inri no tienen índice. No sé como lo harán en otras administraciones, pero en Madrid ahora se dedican a remitir un cd en el que se supone que está escaneada toda la documentación, allí, de forma caótica aparecen carpetas con cientos de páginas que se repiten una y otra vez en otras decenas de archivos. Si a eso le añadimos que el índice suele ocupar medio folio en el que se limitan a poner el número del expediente que tiene el archivo en la Comuniad de Madrid y después simplemente ponen el nombre de las cinco o seis carpetas que existen dentro de cada uno de esos archivos, el lío, como podrán imaginar es descomunal.
Los tribunales ante los que he expuesto este problema no suelen prestar mucha atención y al final tras sopesar los pros y los contras, lo cierto es que en todos los casos he decidido presentar demanda, incluso haciéndo yo un índice con referencia a los «documentos que contenga» (art. 48.4), más que nada para que en el Tribunal se enteren de algo.
La decisión de si demorar el procedimiento u obligar a la administración a que cumpla lo que dice la ley siempre es complicada. Sobre todo porque no sólo se trata de si puedes hacer o no una demanda «a ciegas» sino también de que el expediente reuna las condiciones necesarias para que los magistrados se enteren bien de qué va la historia. Ahora, en un caso concreto en que me han vuelto a hacer lo mismo, estoy planteándome insistir hasta el infinito y más allá, hasta conseguir que la administración confeccione un índice con referencia a los documentos que contenga, así que la entrada de Sevach y la sentencia que nos pasa es como una señal del más allá para que tire por ese camino. Ya verermos como acaba la cosa, quizá que tenga que mandar al blog la crónica del espeluznante caso en que una letrada se empeñó en que la administración cumpliera la ley…
Muchas gracias y enhorabuena por el mágnifico blog
Y al hilo de este interesante post, viene la costumbrista práctica de intentar bajo esta vía incorporar documentos que no forman parte del expediente que culminó con el acto recurrido, pero que tiene mayor o menor relación con el mismo. Acostumbro a invocar la definición del ROF a tal efecto. Y añado, que al menos en nuestra CA, la Sala admite también a la Administración en periodo probatorio suplir las carencias del expediente remitido, normalmente en casos en que no interesa a la parte actora, que no ha hecho uso del trámite para interesar que se complete.
Quien suscribe ha visto, como el Intituto que administra y regula y controla las oposiciones en Asturias, remitia un expediente al juzgado y al pedir vista del mismo (la cual deberia haber contestado que se facilitaba copia por estar el expediente en el juzgado de lo contencioso) comprobo que ambos expedientes eran el mismo y ambos eran originales, pero el que se habia remitido al Juzgado carecia de algunas partes.
A saber, las dietas y cobros de los miembros del tribunal pues a entender de la administracion ese dato al Sr. Juez no le interesa saber. y algunos otros documentos que bien pudieran ser interesantes para el Justiciable como para el Juzgador, pero que la administracion omitia por no considerar importantes para el Juez.
Ante estos hechos, comunique al tribunal, que a mi entender a Su Señoría se le envía todo, y es a él a quien corresponde dar traslado a las partes y si una parte o pieza no es de interes, pues será el Juez quien decida dicho extremo pero el expediente se entrega ÍNTEGRO.
Llegado a pensar mal, entendí que el tribunal firmaba de toda acta siempre dos originales y se hacian pararelamente 2 expedientes para si alguien reclama enviar uno bonito bien grapado y bien estudiado previamente por letrado de la admon. Sin embargo el original verdaero original, no estaba bien grapado, no tenia tan buena presencia y contenia toda, toda la documental.
En que pais vivimos cuando un funcionario se atreve a considerar que papeles tiene el juez que poder ver y cuales no debe ver.
El caso, se solucionó bien, y despues de gritar en alta y viva voz ante varios teoricamente responsables que esto no puede volver a ocurrir pues, procedería a denunciar tales hechos ante el juez que conociera del asunto y ante la jurisdiccion penal y alguna prensa puntillosa, parece ser que se ha corregido el problema y que ahora solo hay un expediente, que en pieza separada tramitan los pagos y dietas a los miembros del tribunal y otras actuaciones, por ejemplo si hubiere asesoramientos (ojo a este dato para reclamar el expediente completo y las piezas separadas dimantes de este, si las hubiere).
Aprovecho para apuntillar, este famoso instituto citado arriba, durante años, en la promocion interna del personal laboral, sometido a un convenio, siempre cerraba el procedimiento administrativo correspondiente para el opositor por promocion interna, cerrando la via administrativa y ofreciendole el procedimiento contencioso; Luego, el Abogado del servicio juridico, excepcionaba el procedimiento contencioso por tratarse de personal laboral en promocion, y llegaba incluso a ir al procedimiento laboral y volvia a excepcionar el tipo de procedimiento porque la resolucion indicaba contencioso.
Pese a que el TSJ, resolvio en infinidad de ocasiones que si son laborales en promocion interna siempre es procedimiento laboral, han estado haciendo la doble excepcion, durante más de 10 años, finalmente ya han parado de hacer burraditas, pero mientras tantos son muchos los que para iniciar el procedimiento han tenido que recurrir que en la instancia inicial se le aceptaba la excepcion a la administracion. Ya es lenta la Justicia, como para jugar a excepcion va excepcion viene.
Estimado participante, a este tipo de supuestos me refiero; en un asunto en el que -por lo que se deduce de su mensaje- se impugna una decisión que resuelve un proceso selectivo -o un acto de trámite especialmente cualificado dictado en el mismo- no alcanzo a ver la relación que tiene con el acto impugnado las dietas percibidas por los miembros del tribunal selectivo en cuanto que veo dudoso que constituyan el antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como diligencias encaminadas a ejecutarla, por mucho que se califique a este extremo de «pieza separada» -más propio de los incidentes judiciales por estar así previstos en la ley-, ni se además en qué medida le importa al Juzgado o Tribunal jurisdiccional, que no está para fiscalizar cualquier cosa, sino únicamente aquellas que afecten a los derechos e intereses legítimos de la parte. A menos claro está, de que con eso de que el Pisuerga pasa por Valladolid, se quiera poner en evidencia algo ajeno a la propia impugnación ya que repito, no alcanzo a ver la relación como para pedir la ampliación de los documentos que soportan las dietas abonadas , que igual en el asunto del que nos habla la tiene.
STSJ de Castilla-la Mancha, de 12 de febrero de 2009 (recurso 759/2005):
«El acto administrativo impugnado consta aportado por la parte actora junto a su escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, y obra asimismo en el expediente administrativo. El expediente remitido por la Administración, sin embargo, es en realidad un triple expediente, es decir la mera yuxtaposición de los tres expedientes administrativos, uno a continuación de otro, al que como viene siendo habitual, no se ha dado una numeración correlativa y única. En otras palabras, no ha sido convenientemente foliado, a pesar de habérselo solicitado expresamente no por tratarse de una cortesía hacia este Tribunal, sino por ser un requisito impuesto legalmente por el artículo 48.4 de la Ley 29/1998, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Este tipo de comportamientos perjudican más que benefician los intereses de la Administración, e impiden algo tan elemental como poder citar exactamente un documento obrante en el expediente.
Otra cuestión interesante a colación de ésta, es el plazo que resta para formalizar demanda, que tampoco ha tenido un tratamiento uniforme en todas las Salas, siendo muy recomendable leer minuciosamente la resolución judicial por la que se procede a la entrega del completo del expediente y reanuda o reinicia el plazo para formalizar demanda.
Buenas noches, ¿podría profundizar al respecto? No he encontrado criterios sentados sobre si el plazo se reanuda en lo restante, o se reinicia al completo.
Mariano: el plazo se reanuda en lo restante. Ojo, que los Secretarios toman buena nota.
Un saludo
Me parece que en la Ley de Archivos también se da una definición de expediente.
Y que os parece la costumbre de numerosos letrados de pedir y pedir que se complete el «expediente» aduciendo que está incompleto cuando, en realidad, se pide documentación de otros expedientes o esta es totalmente irrelevante para la resolución del asunto?. ¿Lo harán por demorar el pleito?. El problema en muchos casos es que S.Sª/Sªs conceden siempre la petición sin examinar lo que han recibido.Esto tambien debe indicarse; no siempre la Administración es la «mala» de la pelicula.
Y ¿qué ocurre con la remisión de expedientes de planes urbanisticos en pequeños municipios que carecen de los mas minimos medios y que suponen horas y horas de fotocopiar y diligenciar el expediente o una factura de miles de euros en ciertos casos? A veces lo que se recurre es una incidencia en la que el contenido de los planos no interesa para nada al foindo del asunto debatido y, sin embargo, se tienen que remitir (a veces con facturas de la fotocopista mayores que los honorarios del letrado) porque lo han pedido los recurrentes y el Juez, sin examen alguno, concede la petición de ampliación del expediente. Yo he sido testigo de pleitos en que el gasto en fotocopias es mayor que la minuta del letrado.
EL PROCESO ABREVIADO, ESTÁ PERMITIENDO A LA ADMINISTRACION. RECIBIR PRIMERO LA DEMANDA SABER Y DESPUES QUITAR O PONER DOCUMENTOS O ACTUACIONES, UNA VEZ ACABADO EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. ¿Esto no es indefensión?
LA SECRETARIA DE LO CONTENCIOSO DE MI CIUDAD ANTE UNA PETICION DE AMPLIACION DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO, MIRA EL INDICE EN VEZ DE LA DEMANDA, Y SI EL EXPEDIENTE CONTIENE TODOS LOS DOCUMENTOS QUE FIGURAN EN EL INDICE, DICE QUE ESTA COMPLETO Y DENIEGA LA AMPLIACION SOLICITADA, RESPECTO A LOS DOCUMENTOS QUE EL RECURRENTE SOLICITA COMO AMPLIACION.
TRAS ELLO INTERPONGO RECURSO, QUE ES DENEGADO PORQUE EL EXPEDIENTE CONTIENE TODOS LOS DOCUMENTOS QUE FIGURAN EN EL INDICE, Y NO HACE CASO A AQUELLOS DOCUMENTOS QUE DICE LA PARTE QUE FALTAN Y QUE NO FIGURAN EN EL INDICE DEL EXPTE. REMITIDO POR EL AYUNTAMIENTO.
EN LA DESESTIMACION DEL RECURSO ME DICE QUE PUEDO PEDIR COMO PRUEBA DOCUMENTAL ESTOS DOCUMENTOS.
CONTRA LA RESOLUCION DEL RECURSO, NO CABE RECURSO ALGUNO
¿CABRIA INTERPONER RECURSO DE NULIDAD DE ACTUACIONES CONTRA EL DECRETO DESESTIMATORIO DEL RECURSO DE REPOSICION? O HAY QUE PEDIR LA INTEGRACION DEL EXPTE. COMO PRUEBA Y LUEGO RECURRIR LA SENTENCIA SI DESESTIMA NUESTRA PRETENSION POR FALTA DE PRUEBA.
SI ME PODEIS DAR UNA SOLUCION OS LO AGRADEZCO.
Desde una reciente sentencia del TC, todas las resoluciones definitivas de los Letrados de la Admón. de justicia son recurribles en revisión, algo que se ha de entender extensivo a la Jca. (y de hecho, así se viene entendiendo, al menos, donde yo ejerzo).
Estimado Sevach: El corrector es insufrible, en cuanto te descuidas, te mete un gazapo.
Pingback: Completando el expediente, sin rodeos ni escamoteos - El rincón jurídico de José R. Chaves - delaJusticia.com
Si se contesta a la demanda vía art. 54.1 y se sigue sin aportar el EA, se pide en recurso que se inadmita la contestación a la demanda por no aportar el EA, ¿tiene la Administración nuevamente oportunidad para aportarlo vía «día de gracia»? Gracias