Hay Sentencias del Tribunal Supremo que revisten importancia no por el caso concreto zanjado sino porque se adentran a sentar criterios o doctrina general, como el caso de la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 3 de Junio de 2011 (rec.2849/2007) que niega a los Ayuntamientos los derechos propios del común de los ciudadanos.
1. En primer lugar, situaremos el caso en el contexto. Un Ayuntamiento invoca los arts.31 (condición de interesado),35 (condición de ciudadano que ejerce sus derechos) y 37 ( derecho de acceso a registros y archivos), todos ellos de la Ley 30/1992, de Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, para sostener su derecho ante la Administración del Estado a que los técnicos municipales puedan acceder a los terrenos donde se ejecuta una obra de interés general ( el embalse de Itoiz). La sentencia niega el derecho del Ayuntamiento y lo hace combatiendo la premisa mayor: el Ayuntamiento no ostenta los derechos que la Ley 30/1992 predica de los ciudadanos.
2. Partiendo de que ciertamente el art.37 (derecho de acceso archivos y registros) no puede forzarse irracionalmente para cubrir nada menos que el derecho de acceso físico de técnicos de una Administración, y de que el cauce idóneo para los conflictos entre Administraciones vienen marcados por el art.4 de la Ley 30/1992 (deber de facilitarse información y cooperación activa), en cambio a Sevach le resulta cuestionable la afirmación de la Sentencia de que un Ayuntamiento no puede acogerse a los derechos de los citados arts.35 y 37 “desde una delimitación subjetiva, porque no se trata de un ciudadano sino de una Administración Pública”.
En efecto, la Sala sevillana cuya sentencia estimatoria se ve revocada en casación, precisaba que “aunque no llegáramos a tal reconocimiento de la cualidad de interesado, la demandante es claramente una Administración local que aquí actúa como particular o mero ciudadano ante la Administración general del Estado”, planteamiento que rechaza el Tribunal Supremo afirmando que “no podemos compartir el carácter de ciudadano del Ayuntamiento recurrido” sustentándose, por un lado, en que “ el citado artículo 35 que inicia el Título IV sobre ´la actividad de las Administraciones Públicas` comienza relacionando los derechos de los ciudadanos, y cualquiera que sea la extensión que se confiera a dicha locución, desde luego no puede extenderse a una entidad local como es el Ayuntamiento recurrente” y por otro lado “que el término ‘ciudadanos” el que acota el ámbito subjetivo de los citados preceptos y no el de `interesado` del art.31 de la Ley 30/1992″.
En suma, el art.35 alude a “ciudadanos” y no se ocupa de los derechos de las Administraciones Públicas, por lo que no le serían aplicables. Y aunque desde un punto de vista ontológico o material, y si hiciésemos una encuesta, todo el mundo tiene claro que una cosa es un «ciudadano» y otra una «administración» creo que jurídicamente puede irse mas allá.Y ello de igual modo que para el lego una cosa es el estado sólido y otra el líquido, y para el físico todo presenta un estado semisólido.
3. A este respecto telegráficamente se me ocurre:
– El término “ciudadanos” empleado por el art.35, abarca no solo a su literalidad, sino que se ha interpretado en buena lógica que cubre a los extranjeros, sean o no ciudadanos, cuando se relacionan con la Administración.
– El término “ciudadanos” empleado por el art.35 abarca no solo a las personas físicas, sino a las personas jurídicas, las cuales tienen y de hecho ejercen pacíficamente los derechos allí enumerados (información sobre los trámites, no aportar documentos ya obrantes en la Administración actuante, identificación del funcionario, etc).
– El Tribunal Europeo de Derechos Humanos se ha ocupado de extender hasta derechos personalísimos como el derecho a la intimidad a favor de las personas jurídicas, públicas y privadas.
– Si “Corporación” es grupo de personas que se autogobiernan, parece lógico que la suma de las partes ostente al menos tantos derechos como las partes pero no menos.
En definitiva, me parece crucial la calidad en que actúa el Ayuntamiento, tal y como precisaba la Sala sevillana. Una cosa es actuar investida de su potestad y dentro de su competencia y otras muy distinta colocarse en situación de “particular” momento en que ejercerá los derechos propios del común de los ciudadanos. ¿ Acaso un Ayuntamiento que ve sancionado el vehículo oficial del Alcalde no tiene los derechos administrativos de todo ciudadano, para acceder, alegar o recurrir?,¿ Acaso los Ayuntamientos no son “sujetos” pasivos de la todopoderosa Hacienda y desnudos como el común de los contribuyentes?.
4. En fin, recuerda Sevach que antes de la entrada en vigor de la Ley 30/1992, se planteó la interpretación del precepto de cabecera de la vieja Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 ( por cierto idéntico al actual art.139.1 de la Ley 30/1992) sobre responsabilidad administrativa. Dichos preceptos establecen que “los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos” . Pues bien, creo recordar – y ruego se me disculpen las imprecisiones, pues el que tenga en la cabeza todo el Derecho Administrativo es un monstruo o un brujo- que unos funcionarios del entonces Organismo Autónomo Correos y Telégrafos prendieron fuego para calentarse en un vagón y provocaron un incendio, lo que planteó el problema de si una Administración (la del Estado) podía demandar una indemnización por responsabilidad administrativa de otra ( el Organismo Autónomo estatal correos y Telégrafos), oponiendo esta última como defensa que el término “particulares” excluía en su literalidad y sentido a las Administraciones Públicas y que la cuestión debía solventarse por otros cauces. Pues bien, el Tribunal Supremo precisó que aunque la norma aludiese a “particulares” el legislador quería incluir a todo sujeto, público o privado, que se colocase en situación de un particular.
5. Y ahí estamos. En fin, volviendo a la sentencia de marras, su esforzada y aparentemente inocente argumentación está cargada de dinamita en la práctica, ya que los Ayuntamientos ( y otras Administraciones) tendrán que tener muy claro que su Estatuto puede no coincidir con el del ciudadano y tropezarse con desestimaciones de otras Administraciones. No es que sean “ciudadanos de tercera” es que ni siquiera tendrán los derechos que asisten a los ciudadanos que ellos administran.
Como supongo que frente a una interpretación cuestionable no faltan reacciones de signo contrario, el instinto de supervivencia llevará a los avispados regidores o autoridades administrativas a bordear el fraude de ley, y cuando quieran ejercer algún derecho típicamente ciudadano lo que harán será exponerlo de su puño y letra, cuidándose de mencionar el cargo y la Administración, ya que al fin y al cabo son ciudadanos.
Florituras aparte, que no tocan aquí, yo he defendido a Ayuntamientos, por ejemplo contra la Confederación Hidrográfica por vertidos de aguas residuales y en este ámbito, en la medida que el Ayuntamiento es objeto de una sanción, he invocado con éxito incluso derechos fundamentales, como es el de la presunción de inocencia.( Audiencia Nacional Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, S 3-3-2004, rec. 1217/2000)
Así que en la medida en que un Ayuntamiento se sitúa bajo la potestad de una Administración estatal o autonómica, y éstas pueden adoptar una resolución que afecta a la esfera jurídica del Ayuntamento, no parece razonable entender que no se trata de un ciudadano más.
Vamos, así a bote pronto.
Nacho
Nos pasamos la vida aprendiendo que las Administraciones mas allá de las potestades, no deben ostentar privilegios, y ahora se nos dice que de equiparse al ciudadano, nada de nada. Vaya. Siempre había estudiado en los manuales aquélla vieja teoría de la personalidad jurídica única del Estado con doble capacidad pública y privada, y que se proyectaba en la posibilidad de que una Administracion fuese «administrado» respecto de las potestades de otras Administraciones. Ahora veo, que una Administración puede actuar en un procedimiento igual que un ciudadano pero sin sus mismos derechos administrativos. Sorprendente.
Gracias, Sevach por estas novedades que día a día nos enseñan que el Derecho Administrativo, como el río de los clásicos, se mueve y «no permanece». Un río distinto cada vez que el Supremo se baña en él.
Increible pero cierto, aprovecho para comentar otra increible del TSJ, Asturias Sala de Social, Conflicto colectivo, para reclamar el Derecho a Ropa de Trabajo por el Personal Laboral del Principado, en virtud del V convenio que asi lo regula.
Sentencia, Sus Señorias entienden y asi queda probado que de 5000 Laborales con Derecho a ropa distribuidos en 10 Consejerias, a unos se les da ropa regularmente en tiempo y forma y a otros o bien no se les da nunca o se les da incluso con un año de retraso, queda probado que en una misma consejería unos servicios o departamentos funcionan y otros no.
Demanda para que dicte sentencia condenando a la administracion a cumplir lo que regula el convenio para todos los afectados. Y ahora viene el Fallo, Sus Señorias entienden que como a unos se les da ropa correctamente ya otros no se les da, (casi la mitad de las personas), no procede ser el Pleito un Conflicto Colectivo, sino que los trabajadores «que no tienen la ropa» hagan demandas agrupadas por categorias, o por consejerias o por servicios o por localidades y se reclame Judicialmente.
Esto significa que Asturias, si todos reclamaran. tendría 2500 demandas nuevas el año que viene en materia de lo social, que podrian agruparse. Todo un compendio de lo que es la economía procesal. Una parte de la Sala de lo Social de Asturias, nos tiene como alguna sala del TS, sorprendiditos. en fin la solucion es Esperar que Asciendan o se Jubilen que todo llegará para bien de sus Señorias y de los justiciables.
Salvo mejor opinión, entiendo que una Administración pública encaja dentro del concepto de «ciudadano» definido en el Anexo de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, a saber: «h) Ciudadano: Cualesquiera personas físicas, personas jurídicas y entes sin personalidad que se relacionen, o sean susceptibles de relacionarse, con las Administraciones Públicas.».
Enhorabuena por el blog y un saludo desde Tarifa.
Interesante supuesto, Sevach. Llevado al extremo el razonamiento de la sentencia, el Ayuntamiento no es interesado y, por tanto, tampoco puede defender su posición jurídica en sede judicial… por lo que la propia sentencia es incongruente. Es decir, la sentencia está reconociendo implícitamente que el Ayuntamiento es titular de derechos o intereses subjetivos y por eso no discute su legitimación; ergo, ¡le tendría que permitir ejercerlos en el procedimiento administrativo! Pero, claro, si hubiera sido congruente la sentencia con su razonamiento quizás habría vulnerado el art. 24 de la Constitución.
Dicho lo cual, una vez leída la resolución, coincido con el sentido del fallo, pero con la argumentación al menos en la parte en la que niega tajantemente a la Administración la posibilidad de ser considerada como una interesada más. Ahora bien, en el caso concreto al que se refiere la sentencia tengo serias dudas de que el municipio pueda ser titular de un derecho subjetivo o interés legítimo, ya que no actúa como un particular más sino que, en realidad, lo que pretende es el ejercicio de sus competencias. En este segundo aspecto sí me parece acertada la setencia.