La reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo 21 de Noviembre del 2011 ( rec. 6739/2009) resuelve la curiosa impugnación por un Sindicato de la publicación del Diario Oficial Autonómico en formato electrónico por considerar que tal medio exclusivo sin formato papel conculca el principio constitucional de la publicidad de las normas. Es el primer duelo ante el Supremo de la vieja escuela de juristas cómodos con el formato papel y la nueva tendencia a servirse exclusivamente del formato electrónico.
1. El reglamento autonómico valenciano en su apartado impugnado dispone que «El Diari Oficial de la Comunitat Valenciana se publicará en formato electrónico, como única versión, que tendrá la consideración de oficial y autentica». El problema radica en lo de «única versión» y su vocación excluyente del formato papel.
2. El sindicato impugnante argumenta:
Expresa que el reglamento autonómico impugnado se sustentaba en una opción economicista, al hacer desaparecer la publicación en papel del boletín oficial, sin atender al principio de publicidad de las normas recogido en el art. 9.3 del texto constitucional . El Decreto autonómico de referencia no ha señalado dónde se ha de publicar el denominado formato electrónico del boletín. Dando por hecho que fuera en internet, ello supondría una limitación para su acceso, ya que la red no alcanza a todos los lugares de la Comunidad Valenciana, y hay personas que carecen de los necesarios conocimientos informáticos. Y, desde el punto de vista de la seguridad, su publicación quedaría a expensas de posibles modalidades de intrusismo informático.
No se manifiesta en contra de que el Boletín se publique de dicha forma, pero sí a que lo sea de un modo exclusivo. La posibilidad de que los ciudadanos ejerzan sus derechos y cumplan sus obligaciones, está a expensas de la oportunidad de conocer las normas jurídicas mediante instrumentos de fácil difusión general. Las oficinas PROP de la Comunidad Valenciana sólo permitirían su consulta en determinadas, y no todas, poblaciones del territorio autonómico.
Los muchos afiliados y delegados del sindicato, así como la generalidad de los ciudadanos afectados, quedarían privados de la posibilidad de consultar el boletín, y conocer los actos que les afectan. Considera, en fin, clara su legitimación para defender los intereses de sus afiliados y miembros de Comités de Empresa».
3. El Tribunal Supremo desetima la demanda con los siguientes argumentos:
Y es que, a tenor del artículo 11 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, de carácter básico a tenor de su disposición final primera , la publicación de boletines o diarios oficiales en las sedes electrónicas de la Administración, órgano o e entidad competente tendrá, en las condiciones y garantías que cada Administración Pública determine, los mismos efectos atribuidos a su edición impresa.
Dicha norma no debe ser interpretada en sentido contrario a la evolución de la Administración mediante la utilización generalizada, en sus diversos procedimientos y relaciones con los ciudadanos, de medios de comunicación electrónica. Una interpretación sistemática de la ley impide considerar que la edición electrónica del boletín oficial sólo sea posible si se produce a la par que la impresa. Antes bien, lo que quiere decir el legislador es que los efectos hasta ahora atribuidos a la edición impresa, o que en cualesquiera leyes se asocien a la publicación escrita de un boletín o diario oficial, se deberán aplicar por igual a la edición informática. Sin embargo, en modo alguno exige la compatibilización de ambas ediciones, impresa y electrónica. Es ésta una posibilidad a disposición de la Administración, pero en ningún caso un deber de la misma.
Sorprende, por lo demás, que el sindicato recurrente denuncie la dificultad de acceder a la edición electrónica del boletín oficial. Particularmente cuando se refiere a su propia incapacidad, ya que es de suponer a los sindicatos, y la práctica cotidiana así lo demuestra, medios suficientes para el manejo de los medios informáticos. En cuanto a sus afiliados, al resto de trabajadores o a la generalidad de ciudadanos, no puede admitirse que el acceso a la edición electrónica de un diario o boletín oficial suponga mayor dificultad que su consulta impresa. La primera tiende a ofrecer un conocimiento ágil, dinámico y rápido a todos los ciudadanos, mientras que la segunda queda reservada al conocimiento de unos pocos con medios para adquirir cotidianamente los documentos correspondientes.
Otra cosa es que, en relación con ciertas capas de la población, especialmente la tercera edad y las personas desfavorecidas cultural y económicamente, pueda existir cierta dificultad en el acceso a la edición informática de los boletines, en línea con el tan temido riesgo de la brecha tecnológica. Pero, por un lado, para evitarlo, la misma y citada Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, previene una serie de derechos de los ciudadanos y de obligaciones de la Administración, en particular en su artículo 8.1 , también de carácter básico, que previene que «Las Administraciones Públicas deberán habilitar diferentes canales o medios para la prestación de los servicios electrónicos, garantizando en todo caso el acceso a los mismos a todos los ciudadanos, con independencia de sus circunstancias personales, medios o conocimientos, en la forma que estimen adecuada». Y, por otro lado, no puede admitirse que, para aquellos colectivos , la consulta de la edición impresa, como regla general, resulte más fácil o accesible que la edición electrónica.
4. Triunfo pues, del Boletín Oficial Electrónico y atrás quedará la costumbre de pulular por las Oficinas para consultar los Boletines en papel. Ahora se podrán consultar desde casa o desde cualquier ordenador, buscar rápidamente la disposición, descargarla y en definitiva, ciudadanos y Administración ganarán en tiempo y economía de medios.
Y es que mantener el formato papel y el electrónico sería ridículo, recordándole a Sevach el viejo chiste.
Un joven directivo dicta nuevas instrucciones a los funcionarios : “ Estamos en el siglo XXI, de las nuevas tecnologías. A partir de mañana quiero que todos los estantes de archivos con papeles inútiles, amarillos y de puro trámite, sean vaciados y tirados a la papelera. No quiero esas toneladas de papel ocupando espacio para nada. Y quiero que lo hagáis ya…. Pero eso sí, no se olviden por si acaso de hacer una copia”.
La verdad es que es una maravilla buscar legislación y acceder a ella en cualquier momento y desde cualquire lugar con el acceso por internet; y además es gratuito.
El problema es la relativa inseguridad jurídica que supone este maremágnum de normativa, modificaciones y correcciones de las múltiples administraciones. Por eso, me atrevo a proponer desde aquí, por si alguien con posibilidades lo lee, que cualquier modificación o corrección incluyera un enlace al lado con el acceso al documento “consolidado” de una manera oficial, así como una indicación en aquella normativa que ya está derogada en el propio enlace. Ya sé que se hace por diversas editoriales, pero no es lo mismo y además estamos en lo de siempre; está limitado a quién paga. Supongo que con el tiempo llegará, pero ahora mismo no costaría casi nada hacerlo cada vez que se hace una modificación y sería muy útil y un pequeño coste para la correspondiente administración, pero un gran paso contra la inseguridad jurídica.
Por otra parte, y ya que la jurisprudencia, o la cuasi-jurirsprudencia de los TTSSJJ, también es (o casi) una fuente del derecho no estaría de más que las sentencias se colgaran en los correspondientes buscadores de forma simultánea a que se dicten, pues a veces tardan años en aparecer en el CENDOJ (si es que aparecen).
El BOE ya ofrece este servicio de legislación consolidada, eso sí, a título meramente informativo:
http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/conso.php
Gracias por la información.
También la ofrece la página de noticiasjurídicas pero, como en este caso, no es legislación oficial, así que sigue siendo un parche. La UE (Eur-lex) también da legislación consolidada con los mismos efectos, pero no incluye toda.
Lo que yo proponía es que se hiciera por sistema. Y dado que el sistema lo admite fácilmente, de forma barata y segura. Estoy seguro de que algún día llegará; la pena es que algo que se podría hacer YA tarde aún años.
Bastante inseguridad jurídica tenemos con tanta normativa y tanta modificación, para que encima no sepamos por dónde vamos…
Pues a mi la sentencia me parece que despacha el asunto de manera un poco chapucera.
Por una parte, lo que hace es razonar sobre la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa del sindicato en cuestión, así que entra en la cuestion de fondo (edición digital/edición papel) de manera bastante lateral y, según mi punto de vista, de forma incompleta y equivocada. Así, sólo se pronuncia sobre los argumentos referidos al «tan temido riesgo de brecha tecnológica» que dejaría fuera a ciertas capas de la población «especialmente a la tercera edad y las personas desfovorecidas cultural y económicamente». En este caso, la afirmación del Supremo de que la edición en papel queda reservada al conocimiento de unos pocos con medios para adquirir cotidianamente los documentos, y que la edición electronica ofrece un conocimiento ágil, dinámico y rápido a todos los ciudadanos, creo que confunde la percepción que tenemos todos los que utilizamos las ediciones electronicas -nuestro trabajo es verdaderamente más ágil, dinámico y rapido- con las posibilidades reales de cualquier ciudadano de acceder de manera directa al contenido de las normas que rigen su vida, que es lo que debe proteger la publicidad normativa. Así, por el mero hecho de saber leer cualquier ciudadano podría acudir a una biblioteca u oficina del boletín y conseguir una copia de la norma, cosa que no ocurre con las ediciones electrónicas que además de un acceso a Internet -con su coste económico- requieren también conocimientos de utilización de ordenadores. Todavía estamos muy lejos de que las administraciones faciliten gratuitamentne este servicio a todos los ciudadanos, cosa que sí hacían las bibliotecas.
Además de este error de percepción, considero que la Sentencia no resuelve de manera exhaustiva lo planteado por el sindicato. En el primero de los motivos de casación parece hablarse de los posibles problemas de seguridad jurídica cuando dice «su publicación quedaría a expensas de posibles modalidades de intrusismo informático» (FJ 2ª). Tal y como señala Sed Lex en comentario anterior, otro de los riesgos de estas publicaciones electronnicas son los problemas de seguridad jurídica que pueden derivarse de ellas. En cuestión de publicación en boletines oficiales yo he visto de todo, desde negativas recalcitrantes a publicar en el boletín normas válidas que esperan adormecidas a que la autoridad administrativa de turno tenga a bien ordenar su publicación, hasta correcciones de errores a través de las cuales se introducen modificaciones de fondo en la norma supuestamente corregida, asi que miedo me da pensar en lo que podrá ocurrir cuando todo esto se pueda hacer sin dejar huella, simplemente manipulando un simple archivo informático.
La verdad es que este tema me plantea muchas preguntas ¿debemos creer ciegamente en los informáticos que nos aseguran que los sistemas de certificación de los archivos electrónicos son lo suficientemente seguros como para impedir manipulaciones? ¿no estaremos delegando en manos de nosabemosquien nuestra autonomía para saber lo que dice una norma, lo que antes podíamos hacer con tan solo saber leer sobre un papel?
Como dice Sevach nos encontramos ante uno de los primeros asaltos del asunto y esperemos que cuando toque interpretar a fondo el artículo 9 de la Constitución la cuestión sea resuelta con mayor rigor y profundidad que en este caso.
Estimado Querulanta:
En cuanto al asunto de la seguridad (autenticidad, integridad) del documento electrónico, en la actualidad es muy superior a la del documento en papel. En el caso concreto de los boletines, la autenticidad y la posibilidad de contrastar si una determinada copia, en papel o electrónica, es auténtica, se consigue simplemente verificándola en la correspondiente sede electrónica donde se publica. Para ello se utiliza el CVE (Código de Verifiación Electrónica), que es un identificador único del documento en cuestión. Es rápido y eficaz, accesible a cualquiera sin especiales conocimientos técnicos. Por supuesto, existen técnicas mas sofisticadas de autenticación, que requieren especiales conocimientos y medios para su verificación, pero lo mismo sucede con los documentos en papel. Es más, me atrevería a decir que la autenticación de documentos en papel, por expertos, es más dificil y más costosa que la de los documentos electrónicos.
En cuanto a la de la accesibilidad, es decir, a la de que cualquier interesado pueda acceder a un determinado documento, lo cual implica en primer lugar identificar el documento que desea, en segundo lugar localizarlo y en tercer lugar acceder a él, en mi opinión se ve muy beneficiada por el uso de la tecnología, que acelera y simplifica las tres operaciones antes descritas. Además, no me cabe duda de que al aumentar la accesibilidad aumenta también la difusión y la utilidad de las publicaciones en boletines oficiales.
En España, más del 65% de la población es actualmente usuaria de Internet (datos del ONTSI, octubre de 2011). Desde luego no es creíble que las organizaciones sindicales, por ejemplo, tengan dificultades para acceder a Internet.
Estoy de acuerdo que determinados colectivos especiales, por ejemplo personas de la tercera edad, pueden tener dificultades específicas para acceder al boletín electrónico, pero del mismo modo, o quizá menos, que al boletín en papel. Por lo tanto, en todos los casos pueden necesitar ayuda de otros, ayuda que ciertamente debe ser prestada por los poderes públicos. En ese sentido no sé cómo estarán las bibliotecas de la Comunidad Valenciana, pero en Madrid todas tienen servicio gratuito de acceso a Internet.
Y ya para terminar, a otros colectivos especiales, como por ejemplo los de movilidad reducida, por supuesto que les beneficia el acceso a este nuevo medio de publicación.
De modo que, resumiendo, la publicación electrónica de los boletines oficiales es más segura, más accesible, y más económica que la correspondiente en papel.
Las ediciones «electronicas» de los Boletines Oficiales y de la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, son algo de lo que tenemos que alegrarnos todos.
Durante los años de Facultad, observe que eran muy pocos (poquisimos) los que leian a diario el BOE, la prueba mas evidente era que se almacenaban y muchos estan sin desprecintar, intactos tal y como llegaron por correo.
Si me acercaba a ver el BOE al Ayuntamiento, la misma tonica, incluso en los Juzgados, siempre habia una persona que se encargaba de tenerlos todos organizados cronologicamente «por si hacia falta» pero uso realmente poco. Solo cuando salian las famosas «Ayudas y Becas» o alguna norma muy especial, entonces directamente pasaba que se perdia dicho Boletin Oficial, puesto que hacer fotocopia era tambien un engorro añadido.
Conclusion la seguridad juridica que tenemos todos, con acceder a la web del BOE (de las mejores con diferencia) y la facilidad de acceder a la norma «para los que siempre y habitualmente» las hemos consultado, no tiene parangon con lo que etapa anterior.
Ademas con «san geogle» el ciudadano medio esta mas informado a veces que cualquier Jurista medio, sobre todo en el asunto concreto que le afecta, ahora los que consultan traen tal cantidad de informacion como para hacer una tesis, dificilmente se encuentra ahora alguien que despues de sufrir un «latigazo cervical» (que te den con el coche por detras, por si alguno no lo entiende) no te diga, los dias impeditivos valen a tanto y los de hospital a tanto, en fin el ciudadano medio esta mucho mas informado (de lo que le interesa).
El problema es que ahora, existen ediciones digitales hasta en los dias festivos y cuando la urgencia lo requiera, por ejemplo cuando el asunto de los controladores el BOE tuvo una edicion extraordinaria y podemos ver como incluso en dias festivos, se publican con normalidad normas y mas normas, ahora realmente cuanto tiempo necesitamos para estar al dia, teniendo en cuenta que solo accedamos a leer el INDICE (no el contenido) de:
1.- Boletin Oficial del Estado.
2.- Suplementos del BOE de las Sentencias del Tribunal Constitucional
3.- Boletin Oficial de tu Comunidad Autonoma (compartidas las Leyes con el BOE pero siempre verlos)
4.- Diario Oficial de la Union Europea.
5.- Resumen de jurisprudencia internacional (TEDH, TJCE, Cuestiones Prejudiciales, etc).
En fin «faltan horas» para estar al dia, pese a la comodidad de verlo por internet y no en papel.
Y añade a eso los boletines autonómicos, que a algunos también nos interesan.
Es materialmente imposible controlarlo todo. El problema es ademas esta «normarragia» (o «normarrea», no sé que sería más correcto), con tantas administraciones y separación de competencias. En fin, gracias a internet podemos acceder al menos a lo que nos interesa, pero no sé si esto nos hace más libres o más esclavos.
Añadir a lo que comenta Querulanta, que la Ley de Acceso Electrónico no establece que la edición electrónica sea la única posible, como se ordena en esa reglamento autonómico del DOG, sino que esta, en determinadas condiciones, produce los mismos efectos que la edición impresa; por lo que esa restricción autonómica podría entrar en colisión con la ley. Aparte de que la publicación electrónica de forma exclusiva, puede dejar fuera de información a determinadas capas sociales de la población y a localidades enteras en que no llegue la red, además en las que llega, pues, no son pocas las ocasiones en que esta se «cuelga» ; por no decir el inconveniente y la incomodidad que supone estar «pegados» al ordenador en posición estática para la lectura del boletín oficial, especialmente, a quienes han de hacerlo diariamente, y lo fatigoso que resulta la lectura del mismo entrando y saliendo de cada una de las disposiciones o apartados del mismo boletín (abriendo y cerrando ventanas), que viene a ser una forma sutil de evitar información sobre lo que hace la Administración y, con ello, el control de los cuidadanos sobre la Administración. Ello, sin desmerecer, desde luego, la ventaja de las aplicaciones prácticas que proporciona el formato electrónico que comentan los anteriores, sobre búsquedas y demás. Pero la técnica ha de estar al servicio de las personas y hacer la vida más fácil, no para ponerle más trabas, en este caso, al conocimiento. Por lo que se debería haber mantenido la edición impresa, aunque sea mediante suscripciones pagadas.
Estimado Jurista: se trata de economía, no de tecnología. Si se plantea la publicación electrónica ADEMAS de la publicación en papel, sería muchísimo más cara, pues habría que mantener ambas. Por otro lado el coste de un ejemplar de una supuesta publicación restringida pagada en papel, sería carísimo. Además, nadie impide que los interesados se impriman los BOEs electrónicos todos los días, si tan necesario les parece.
En esa misma línea argumental, si fuese realmente una necesidad más generalizada, sin duda aparecerían servicios de empresas para proporcionar esa copia impresa en papel del boletín electrónico, que bajo pago, comprarían esos interesados (entiendo que es completamente legal). Puesto que tales servicios no existen, o al menos yo no los conozco, cabe concluir que tal necesidad es sólo hipotética, no real.
Por último quiero mencionar un tema que nadie ha mencionado, y es el tema de la inseguridad jurídica que podría plantear una doble publicación, pues en caso de discrepancia, ¿cuál versión es la legalmente válida?. Con ello se concluye que no es posible mantener «ex-aequo» ambas publicaciones.
No encuentro problema legal sobre inseguridad jurídica de mantenerse las publicaciones en papel y electrónicas, o ¿es que antes la había con las publicaciones en papel? Aunque cuestión distinta ha sido la relativa a las correcciones de errores tan, desgraciadamente, habituales, que no se sabe si se trata de meras erratas del propio boletín o de una corrección de un error de la propia disposición, no simpre aclarados.
Insisto en que la ley no excluye las publicaciones en papel, de modo que el reglamento no puede restringir el contenido de una norma superior.
Y nada me aclara del problema de la lectura del BOE electrónico que no puede hacerse de una sola vez, sino abriendo y cerrando ventanas, una y otra vez, tantas como disposiciones y apartados haya, que resulta tedioso, necesitando invertir más tiempo que antes, y, por ello, opino que es una forma de evitar el conocimiento de la información que publica, por suponer una mayor dificultad. ¿De verdad, no se puede hacer de otra manera? saludos.