Si hubiese un ranking de los motivos impugnatorios mas vertidos en demandas contencioso-administrativas, posiblemente estaría encabezado por el de indefensión, y buena parte de ellos por la falta de concesión del trámite de audiencia. La contienda versa sobre la queja de un particular que se sorprende de la decisión administrativa adoptada a sus espaldas y la prepotencia de una Administración que la consideró innecesaria. La recientísima Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 8 de Enero de 2012 (rec.6469/2012) resume el estado de la cuestión de forma clara y sencilla.
1. Veamos lo que nos dice la Sentencia:
“En el segundo motivo de casación se denuncia la infracción del artículo 112.2 de la Ley 30/1992, que al regular el derecho de audiencia en el recurso de alzada dispone que «…si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente». Como dicho trámite fue omitido en la sustanciación de los recursos de alzada (…)la recurrente entiende, en contra del criterio de la sentencia, que debe ser anulada la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de 30 de enero de 2008 que resolvió tales recursos de alzada.
El motivo así planteado no puede ser acogido. En sentencia de esta Sala de 12 de diciembre del 2008 (casación 2076/2005) tuvimos ocasión de recordar que:
» la omisión del trámite de audiencia en procedimientos no sancionadores no constituye en sí misma o por sí sola ninguna de las dos causas de nulidad de pleno derecho previstas en las letras a) y e) del número 1 del artículo 62 de la Ley 30/1992, sino que queda regida por la previsión del número 2 del artículo 63 de la misma Ley, de suerte que sólo determinará la anulabilidad del acto dictado en el procedimiento en que se omitió si dio lugar a una indefensión real y efectiva del interesado. En este sentido, y por todas, puede verse la sentencia de 16 de noviembre de 2006 (casación 1860/ 2004), en la que, con cita de otras, se recuerda también que para afirmar si se produjo o no esa situación de indefensión real y efectiva han de valorarse las circunstancias singulares de cada caso en concreto, incluidas las posibilidades de defensa que haya podido proporcionar el propio procedimiento administrativo en que se omitió aquel trámite, el recurso administrativo, si lo hubiere, y el mismo recurso jurisdiccional>>.
A lo anterior debe añadirse que, según doctrina consolidada del Tribunal Constitucional, las situaciones de indefensión han de valorarse según las circunstancias de cada caso, y no nacen de la sola y simple infracción de las normas procedimentales sino cuando la vulneración de las normas procesales lleva consigo la privación del derecho a la defensa, con perjuicio real y efectivo para los intereses afectados, no protegiéndose situaciones de simple indefensión formal, sino aquellos supuestos de indefensión material en los que se haya podido razonablemente causar un perjuicio al recurrente, lo que difícilmente se produce por la propia existencia de este proceso contencioso administrativo en el que la parte ha podido esgrimir cuantas razones de fondo ha tenido por convenientes para combatir el acto impugnado (véase, por todas, la STC 35/1989).
A lo anterior debe añadirse que, según doctrina consolidada del Tribunal Constitucional, las situaciones de indefensión han de valorarse según las circunstancias de cada caso, y no nacen de la sola y simple infracción de las normas procedimentales sino cuando la vulneración de las normas procesales lleva consigo la privación del derecho a la defensa, con perjuicio real y efectivo para los intereses afectados, no protegiéndose situaciones de simple indefensión formal, sino aquellos supuestos de indefensión material en los que se haya podido razonablemente causar un perjuicio al recurrente, lo que difícilmente se produce por la propia existencia de este proceso contencioso administrativo en el que la parte ha podido esgrimir cuantas razones de fondo ha tenido por convenientes para combatir el acto impugnado (véase, por todas, la STC 35/1989).
En el caso que nos ocupa, la Sala de instancia, aunque a decir verdad sin muchas explicaciones, negó que se hubiese causado indefensión a la recurrente, circunstancia que ha de concurrir para que la omisión del trámite de audiencia pueda proyectar consecuencias anulatorias en la resolución combatida. Y es que en el recurso de alzada que la propia recurrente dirigió contra la aprobación definitiva del Plan de Ordenación y de su Texto Refundido aducía que los aprovechamientos que tenía derecho a conservar (según el convenio suscrito y la previsión de la ficha del sector PP-1) resultaban inviables con la ordenación prevista en el Plan aprobado para ese sector. Por tanto, aunque no se le dio intervención en el recurso de alzada interpuesto por terceros, en su propio recurso de alzada la recurrente tuvo ocasión de manifestar su posición, y efectivamente lo hizo, por lo que no resultó menoscabado materialmente su derecho de defensa.”
2. Por tanto, pese a la dificultad de establecer reglas generales en el campo de minas de la casuística, podemos afirmar:
– La omisión del trámite de audiencia solo determina la nulidad de pleno derecho en los procedimientos sancionadores. Y aquí puede estar el gazapo, ya que existen los calificados “procedimientos cuasisancionadores” de contenido desfavorable o que encierran actos de gravamen y que sin embargo no son técnicamente “sanciones” con lo que se escapan de las garantías que son propias del poder represor del Estado ( presunción de inocencia, separación de instructor, proporcionalidad,etc); es el caso de los procedimientos de revocación de subvenciones por desaparecer los requisitos de concesión, los procedimientos de revisión de oficio, recargos tributarios, multas coercitivas, etc). En estas no se aplican las garantías constitucionales y legales propias de las sanciones.
– La omisión del trámite de audiencia en los procedimientos no sancionadores será invalidante en los casos en que exista real indefensión ( esto es, que la falta de audiencia haya provocado un atropello real porque se ha privado a la parte de exponer argumentos o circunstancias que pudieran resultar objetivamente relevantes), pero determinará solamente la anulabilidad ( esto es, sujeta al plazo de cuatro años, admite convalidación, cabe que el acto quede consentido y firme, etc).
– La omisión del trámite de audiencia en los procedimientos no sancionadoras será una mera irregularidad no invalidante cuando solo se trate de la omisión formal del trámite pero no se demuestre la relevancia de tal trámite para poder alegar extremos objetivamente relevantes.
3. La doctrina sentada vale tanto para la omisión del trámite de audiencia en vía de decisión administrativa (art. 84 Ley 30/1992) como en vía de recurso administrativo ( art.112.2 Ley 30/1992). En vía jurisdiccional es sabido que la indefensión de una parte, bien por no haber sido emplazada siendo interesado o bien por habérsele privado de alegaciones o prueba, puede determinar la nulidad de actuaciones con la consiguiente retroacción del procedimiento.
4. De este modo, no todas las “audiencias” tienen el mismo peso invalidante. Otro problema mas crucial y pragmático radica en que si se constata esa falta de audiencia relevante, ¿qué es mejor para las partes y la justicia?,¿ que por economía procesal se dicte la Resolución judicial sobre el fondo litigioso, o que se disponga la retroacción de actuaciones y dejar al recurrente atrapado en el tiempo?. Aquí el Tribunal Constitucional y los Tribunales Contenciosos sufren cierta esquizofrenia jurídica.
En unos casos, el viejo carácter revisor de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa anclado en la prohibición de sustituir a la Administración en sus decisiones, determina la vuelta a la casilla de salida del procedimiento. En otros casos, la tutela judicial efectiva sin dilaciones y la economía procesal determinan que de forma directa y sin rodeos se dicte sentencia sobre el fondo, aunque para ello es preciso contar con todos los elementos de juicio.
Por eso, parafraseando a Campoamor podría decirse que “la falta de audiencia ni es irrelevante ni invalida, todo es del color del cristal jurídico con que se mira”.
Excelente….pero echo de menos algún apoyo jurisprudencial para sostener que la falta de audiencia en los procedimientos sancionadores sí es un motivo de nulidad del art. 62.1 de la Ley 30/1992…..o dicho de otro modo, que la distinción entre indefensión formal y material no opera en los procedimientos sancionadores o restrictivos de derechos individuales, considerándose que en estos casos siempre existe indefensión anulatoria aún cuando ésta fuere meramente formal…………………
Alguien me puede dejar alguna Sentencia que corrobore lo anterior ? ……muchas gracias amiguitossssssss
Tal vez estas:
STC 53/1987, de 7 de Mayo
“…nadie puede ser condenado si no se ha formulado contra él una acusación de la que haya tenido oportunidad de defenderse en forma contradictoria…”
O STC 35/2006, de 13 de Febrero:
“Por otra parte debe advertirse que, de producirse una efectiva vulneración del derecho a ser informado de la acusación durante la tramitación de un expediente sancionador, tal vulneración no podría ser sanada en la vía contencioso administrativa, pues como señala la STC 59/2004 de 19 de Abril FJ 4, “el posterior proceso contencioso administrativo no puede servir nunca para remediar las posibles lesiones de garantías constitucionales causadas por la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora. Ello es así, entre otras razones… el objeto del proceso contencioso administrativo lo constituye la revisión de un acto administrativo de imposición de una sanción.”
Un saludo
Genial. Me encantaría colgar aquí una sentencia en un procedimiento abreviado por impugnación de un sanción grave de un funcionario autonómico en la que la resolución sancionadora era de fecha anterior a la expiración del plazo de diez días otorgado para hacer alegaciones, las que se hicieron el día noveno de dicho plazo. La magistrada consideró que como las alegaciones efectuadas no incorporaban nada nuevo a lo ya alegado no se había vulnerado el trámite de alegaciones ni el derecho a la última palabra antes de ser condenado. La prudencia exije no hacerlo.
El funcionario no quisó apelar el fallo.
Con al tesis del TS, en la práctica jamás habrá indefensión, porque lo que no pude decir en el omitido período de audiencia, lo puedo decir en el proceso contencioso administrativo. Carta blanca por tanto para omitir la audienca excepto en procedimientos sancionadores.
De todas maneras lo que dice el artículo 63.2 Ley 30/1992 es que » No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados». Por tanto, no bastaría con la no causación de indefensión, sino que sería preciso para convalidar el acto que el mismo contenga los «requisitos indispensables para alcanzar su fin». Ahora bien, no parece que el trámite de audiencia sea uno de estos requisitos indispensables, ¿o sí?
Con la audiencia pasa un poco a la inversa de lo que ocurre con la motivación, es decir, que a diferencia de ésta, el trámite sí se ha convertido en una cortesía administrativa con carácter general, siempre remediable en vía de recurso admvo. o jurisdiccional como destaca el TS, aunque el trámite aparezca específicamente contemplado en la normativa sectorial aplicable. Lo de los sancionadores/disciplinarios es otra cosa. En cuanto al art. 63.2 si bien de su tenor parece referido a defectos de forma del acto, se aplica a defectos del procedimiento en sí mismo considerado, alcanzando a la omisión de trámites como la audiencia. No lo creo tanto una convalidación de las que trata la LRPAC como un «aquí no ha pasado nada», al menos, con la audiencia -no así otros trámites de informe técnico y análogos cuya ausencia si priva al acto de elementos para alcanzar su fin-. Saludos.
Con al tesis del TS, en la práctica jamás habrá indefensión, porque lo que no pude decir en el omitido período de audiencia, lo puedo decir en el proceso contencioso administrativo. Carta blanca por tanto para omitir la audiencia excepto en procedimientos sancionadores.
De todas maneras lo que dice el artículo 63.2 Ley 30/1992 es que » No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados». Por tanto, no bastaría con la no causación de indefensión, sino que sería preciso para convalidar el acto que el mismo contenga los «requisitos indispensables para alcanzar su fin». Ahora bien, no parece que el trámite de audiencia sea uno de estos requisitos indispensables, ¿o sí?
La STC 59/2004 de 19 abril, niega que la omisión de la audiencia en un procedimiento sancionador pueda subsanarse en vía contenciosa.
Sin embargo, dice que queda subsanada con el recurso de alzada.
El trámite de audiencia no solo viene referido al específico del 84 de la Ley 30/92. El TS también lo aplica al 71.1 cuando la adminsitración declara de plano una inadmisión, sin requerir subsanación: Sentencia del TS de 1 de marzo de 2006, Recurso 3/2005, contra Reglamento de Extranjería:
«La circunstancia —como dijimos en nuestra STS de 21 de octubre de 2004 — de que lo que el precepto reglamentario correspondiente (84) permitiera, antes de la citada STS, a la Administración actuante fuera,
simplemente, una «declaración de inadmisión» de la solicitud de permiso de trabajo —que, posiblemente, le
hubiera permitido una reiteración del mismo permiso— no constituyó, entonces, obstáculo para la declaración de nulidad que efectuamos, por la ausencia del mencionado trámite de subsanación, que concluiría y conduciría (como ahora señala in fine el artículo 71.1) a una «declaración de desistimiento», «previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42» de la LRJPA . Tal desistimiento, como antes la inadmisión —a diferencia de la renuncia del derecho, también prevista en el citado artículo—, también permitiría la nueva solicitud del permiso, pero, con la evidente diferencia de que así como la declaración de inadmisión vendría dictada de plano por la Administración actuante —sin posibilidad de defensa y audiencia—, la de desistimiento, a la que el artículo 71.1 obliga, sería dictada previo cumplimiento del expresado trámite de audiencia que es lo que, en síntesis, posibilita el requerimiento de subsanación.
Gracias por el empeño al autor del blog. He detectado que existe una pequeña errata en la cita de la Sentencia, donde dice «La recientísima Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 8 de Enero de 2012 (rec.6469/2012)» debe decir STS 8/11/2012, recurso 6469/2010. Un saludo