El Supremo aplica el régimen de notificaciones para la comunicaciones interadministrativas

Hay sentencias del Tribunal Supremo que, sin fijar doctrina legal, de un plumazo completan institutos del procedimiento administrativo y tambalean prácticas burocráticas incuestionadas. Se trata de la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 18 de Enero de 2013 (rec.6332/2009) que considera aplicable a las solicitudes de informes de una Administración a otra en el marco de procedimientos administrativos los requisitos propios de las notificaciones administrativas del art.58 de la Ley 30/1992. Y así, en el caso analizado se trataba de la impugnación por una empresa de la aprobación definitiva de la modificación de un Plan General de Ordenación Urbana que se fundamentaba en la nulidad por falta del informe preceptivo de la Diputación y de la Comunidad Autónoma ya que la constancia de la petición de informe a ambos organismos se consideraba insuficiente. El Tribunal Supremo considera que es precisa la constancia de los acuses de recibo y cauces de garantía de notificación impuestos por el art.59 de la Ley básica 30/1992, por lo que siendo insuficiente la prueba de su petición, se ha omitido un trámite esencial que determina la nulidad de pleno derecho de la modificación impugnada.  Pero veamos con detalle las argumentaciones en liza.

 1. De un lado, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Castilla y Léon razonaba del siguiente modo:

«Procede desestimar este primer motivo de impugnación al no apreciarse la concurrencia de mencionado vicio o defecto en la tramitación y aprobación de la modificación impugnada.Es verdad que el citado art. 153 exige que ante una modificación del Planeamiento que el Ayuntamiento reclame informes previos al Servicio Territorial de Fomento y a la Diputación Provincial, pero también es verdad que consta en el expediente administrativo, como así lo exige el art. 153.2 del RUCyL, sendos oficios a los folios 21 a 23 en los que se plasma que con fecha 19 de julio de 2.007 se reclamó esos informes previos a sendas Administraciones Públicas .Por otro lado, también es cierto que no consta en el expediente administrativo acuse de recibo de que dichas solicitudes llegaron a su destino, pero la exigencia de este acuse no se exige en el artículo citado. Por ello considera la Sala que a la vista de tales datos no consta acreditado de forma bastante y suficiente por la parte demandante que efectivamente no se hayan reclamado tales informes previos exigidos en el art. 153.2 ; dicha parte podía haber acreditado que esa solicitud no llegó a los destinatarios pidiendo tanto al Servicio Territorial de Fomento como a la Diputación si en su momento le fue reclamado el informe previo para la presente modificación, pero tal medio de prueba no se ha solicitado, de ahí que no podamos concluir, como pretende la demandante, que no fueron reclamados los informes previos. En todo caso no debemos olvidar que hubo una fase de información pública y ninguna de sendas Administraciones tampoco informaron ni alegaron nada; es más, la aprobación definitiva fue notificada el día 6.6.2008 (folio 131) a la Comisión Territorial de Urbanismo sin que tampoco pusiera de manifiesto queja alguna por dicha aprobación o por la presunta falta del informe previo que denuncia la demandante. Por lo expuesto procede desestimar este primer motivo de impugnación».      

 2. En cambio, el Tribunal Supremo en la sentencia citada de forma enérgica rechaza el planteamiento:

 « hay que descartar ante todo el razonamiento coincidentemente empleado por el Ayuntamiento demandado y por la Sala de instancia, en el sentido de que la norma exige que los informes se pidan pero no requiere que se incorporen al expediente los acuses de recibo. Tal exigencia viene impuesta directamente por el artículo 59 de la Ley básica estatal 30/1992, y además responde a una regla de sentido común, pues si la norma -cualquier norma- exige que se pida un informe a un organismo en el curso de un procedimiento administrativo, es porque la norma procedimental considera relevante ese informe , y si se quiere que esa petición sea operativa y eficaz, tal cosa sólo puede ocurrir si la petición de informe es realmente recibida por su destinatario, lo cual exige a su vez que exista constancia fehaciente de tal recepción. De otro modo, la petición de informe quedaría reducida a una entelequia sin sustancia alguna, pues bastaría con dictar un oficio de remisión de petición de informe , sin la menor intención de cumplimentarlo, para que el trámite se tuviera por evacuado; conclusión esta que por absurda debe rechazarse.                                                        

                      Dando un paso más en el razonamiento, si el referido artículo 59 establece que la notificación ha de quedar incorporada al expediente de su razón, esa es una carga que corresponde cumplir a la Administración que instruye el expediente, porque esta tiene la obligación de impulsarlo de oficio en todos sus trámites (art. 74) y por tanto ha de velar no sólo por que se pidan los informes que la norma de referencia exige, sino también por que esas peticiones sean debidamente cursadas, sean recibidas por sus destinatarios, estos den acuse de recibo en debida forma, y las diligencias de notificación correspondientes se unan al expediente de su razón o al menos se deje constancia de su efectiva práctica por cualquier medio fehaciente.                                                   

                       En este caso, nada de eso hizo la Administración, que insiste en que elaboró oficios de petición de informes, pero no ha hecho el menor esfuerzo por demostrar que esos oficios se remitieron como corresponde, y también como corresponde fueron recibidos, al contrario, se escuda en todo momento en el argumento formalista e inaceptable de que la norma no exige que conste el acuse de recibo. Partiendo, así las cosas, de la regla tradicional de que es el que afirma o alega quien tiene le carga de probar («incumbit probatio ei qui dicit, non ei qui negat»), si la Administración a quien incumbe la carga procedimental de requerir esos informes sostiene que efectivamente se pidieron en debida forma, es ella misma quien debe acreditarlo (lo que resulta bien fácil de hacer), y no la parte actora, que de forma coherente con su posición y estrategia procesal cumple limitándose a poner de manifiesto lo que es una evidencia por todos reconocida, a saber, que las notificaciones de esas supuestas peticiones de informe no se han aportado ni hay prueba alguna de su práctica. Por lo demás, desde la perspectiva de la facilidad probatoria a la que ambas partes se refieren, sólo cabe insistir en que a la Administración que instruye el expediente le es más fácil probar la real y efectiva notificación de esas peticiones de informes, que a la parte actora probar lo contrario (su inexistencia), más aún desde el momento que la incorporación de las notificaciones al expediente es una obligación legalmente impuesta a la propia Administración.                                                       

                                                          TERCERO .- No cabe aducir, frente a cuanto acabamos de razonar, que en todo caso la actora no tenía legitimación para denunciar esas omisiones (…) porque aquí no se trata de denunciar que la Diputación Provincial o el Servicio Territorial de Fomento quedaran indefensos por no pedírseles su preceptivo informe , sino que al no constar que se les hubiera pedido ni constar por ende que se llegaran a emitir, el expediente quedó desprovisto de datos y elementos de juicio necesarios para garantizar la legalidad, acierto y oportunidad (según tradicional expresión de nuestro Derecho Público) de la disposición reglamentaria en trámite de elaboración. (…)               

                                                         CUARTO .- Menos fundamento aún tiene el descargo que opone el Ayuntamiento recurrido, en el sentido de que al no ser informes vinculantes, su eventual omisión carece de relevancia. De asumirse este argumento, únicamente habría que pedir en los procedimientos administrativos los informes expresamente caracterizados como vinculantes, pues, apurando el razonamiento, si al fin y al cabo el informe , por no ser vinculante, no tiene por qué ser seguido, no hay por qué pedirlo. Tal forma de razonar es, decimos, inaceptable, porque olvida que la funcionalidad de los informes preceptivos, por mucho que no se caractericen como vinculantes, es contribuir a garantizar la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición en curso de aprobación, por lo que no cabe prescindir de ellos so pretexto de su carácter no vinculante, no sólo porque siendo como son preceptivos, de este dato deriva que su petición es obligatoria por principio, sino también porque esa preceptividad no es fruto de un exacerbamiento de las formalidades burocráticas sino garantía del buen hacer de la Administración y en definitiva del buen gobierno.                                                         

                                                        QUINTO .- Tampoco merece acogida favorable la alegación de que al fin y al cabo en el trámite de información pública nadie opuso nada, y que desde luego nada opusieron ni reprocharon esos dos organismos cuyo informe se echa en falta. La funcionalidad, contenido, forma de publicidad y cauce de participación de los respectivos trámites de emisión de informes preceptivos y de información pública son diferentes, y el primero no puede ser eludido so pretexto de que ya habrá ocasión de alegar cuanto se quiera en el otro. De nuevo, si se asumiera este planteamiento, no habría por qué pedir informe alguno, pues ya valdría el trámite de información pública para alegar cuanto se quisiera por quien quisiera hacerlo. Una vez más, esta conclusión resulta inaceptable sin necesidad de especiales esfuerzos dialécticos.                                                

                                                          SEXTO .- Lo mismo puede decirse de la alegación del Ayuntamiento de que al fin y al cabo la modificación del planeamiento se comunicó a la Comisión Territorial de Urbanismo sin que esta formulase en relación con ella ningún reparo, objeción o impugnación. Tal circunstancia no sana los eventuales vicios en que hubiera podido incurrir la Administración en la tramitación del procedimiento, que está regida por el principio de legalidad y ha de observar unos trámites que no quedan al albur de un supuesto principio dispositivo. En este sentido, el hecho de que un organismo no denuncie un vicio o defecto en la tramitación de la norma podría deberse (dicho sea esto en términos puramente dialécticos) a múltiples causas, algunas rechazables desde el plano del respeto a la legalidad, como, por ejemplo, la falta de diligencia en la articulación en plazo de la impugnación, el desinterés o apatía en la defensa de las propias competencias y perfil institucional, o la connivencia con la irregularidad acaecida; por lo que no puede reprocharse ni cerrarse la puerta a la posibilidad de que otra persona interesada denuncie esas irregularidades formales, si quien primordialmente puede y debe hacerlo no lo hace.»

 En resumidas cuentas, a tenor de dicha doctrina bien harán las Administraciones cuando solicitan un informe de otra Administración por imponerlo la norma, en notificárselo y esperar el aviso de recibo, o reiterarlo e incluso llegado el caso, acudiendo a la notificación edictal.

3. Esa es la doctrina y hemos de acatarla. Razonamiento certero, hábil y desde la loable perspectiva de garantía para el particular.Nada que objetar si el destinatario de una notificación es el particular pero algo chirria cuando se trata de procedimientos en que varias Administraciones públicas son llamadas a intervenir.

 En efecto,creo que el régimen de notificaciones del art.59 de la Ley 30/1992 se refiere a los “interesados” y las Administraciones que intervienen en un procedimiento por ser llamadas a “cocinar conjuntamente” la resolución final no son “interesados” sino Administraciones actuantes ( una que interviene en la instrucción y otra en la decisión).

 Basta leer atentamente el art.58  de la Ley 30/1992 (“ Se notificarán a los interesados…”) en combinación con el art. 31 de la misma ley ( “ Se considerarán interesados…”) para darse cuenta de que las Administraciones que intervienen ejerciendo su potestad de emitir informes preceptivos no son “interesados”.

 De ahí que me  sorprende que la sentencia del Tribunal Supremo no haya alcanzado idéntica conclusión con la sencilla alusión al art.19 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre que dispone:

 Artículo 19. Comunicaciones entre órganos. 1. La comunicación entre los órganos administrativos pertenecientes a una misma Administración Pública se efectuará siempre directamente, sin traslados ni reproducciones a través de órganos intermedios.2. Las comunicaciones entre los órganos administrativos podrán efectuarse por cualquier medio que asegure la constancia de su recepción.”

 En suma, comparto plenamente la meta de la sentencia pero discrepo modestamente del camino argumental. Y no es una sutileza jurídica pues si se hubiese aplicado solamente el art.19 ( flexible) en vez del art.59 ( rígido), se evitaría la trasposición al mundo de las relaciones interadministrativas del régimen de notificaciones a interesados que, como es sabido, es fuente de inmensa casuística y jurisprudencia, además de engorrosa para los tramitadores.

 Y es que, de seguirse a pie juntillas la aplicación de ese artículo 59 podemos encontrarnos con supuestos de Administraciones enormes donde los escritos entran en el laberinto por correo postal hacia oficinas o paraderos desconocidos, o casos de pasividad ( dolosa o culposa) de la Administración receptora que empujen a la actuante al lento y penoso camino del doble intento y la publicación edictal. Mas sencillo es el mandato del art.19 de la Ley 30/1992 que deja libertad a cada Administración para asegurar la constancia de la recepción del oficio o petición de informe, y que debe ponerse en relación con el art.45 de la misma Ley ( “1. Las Administraciones Públicas impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de estos medios establecen la Constitución y las Leyes”.).

En un mundo de Administraciones públicas leales, diligentes y con buena fe no habría necesidad de acuses de recibo ni de enojosas pruebas de tales peticiones de informes; sin embargo, en tiempo de crisis económica y de autoridades con crisis de valores, todo vale para salir del paso y evitar responsabilidades. 

4. En fin, la moraleja es que habrá que revisar cuidadosamente aquéllos casos de expedientes en que intervienen varias Administraciones, cuando no se recibe su informe o dictamen, para comprobar si se cumple estrictamente las previsiones del art.59 de la Ley 30/1992 pues caso contrario no podrá seguir adelante el procedimiento por transcurso del plazo para emitir el informe que permite el art.83.4 de la Ley 30/1992 ( “Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución”.)