Una de las acusaciones mas habituales contra la Administración esgrimida en las demandas contencioso-administrativas consiste en la falta de motivación de la actuación administrativa conculcando el art.54 de la Ley 30/1992. Es sabido que la motivación de los actos administrativos no es un capricho jurídico, ni cuestión de cortesía, sino garantía para desterrar la sospecha de arbitrariedad y además permitir al afectado decidir con conocimiento de causa, si embarcarse en un proceso contencioso-administrativo.
Ante tal imputación de sinrazón en la demanda contencioso-administrativa, la Administración suele montar un zafarrancho estratégico para robustecer la motivación cuestionada del acto impugnado. Y precisamente sobre las tretas de la Administración para “vestir el santo de la motivación” en vía contencioso-administrativa y sus consecuencias invalidantes, hemos de traer a colación la STS del 19 de Febrero del 2013 (rec. 6429/2011).
1. Con carácter previo, situemos el escenario práctico habitual de la actitud de la Administración cuando la demanda le acusa de que la Resolución impugnada está huérfana de motivación.
Primero; afirmará tajantemente que la Resolución está motivada, aunque sea genérica o de formulario, o se limite a invocar preceptos vacíos sobre atribución de competencia.
Segundo, rastreará por el expediente administrativo la motivación que pueda completar o subsanar la omitida en la Resolución impugnada. Le vale cualquier propuesta o informe de antecedente, aunque la Resolución final no lo haya tenido en cuenta, ni siquiera mencionado.
Y tercero; intentará facilitar en fase probatoria bien la documental que en su día no fue incorporada al expediente, o bien aportar un novísimo informe de funcionario u órgano de la Administración que irá mas allá de lo dicho en el expediente y que lógicamente jamás fue conocido por particular.
2. En ese punto del litigio, el demandante suele quedarse perplejo porque tiene la sensación de que la Administración se ha sacado un as de la manga y hace trampas.
- No puede aceptar que cuando un particular no aporta en plazo un documento en vía administrativa tenga que tropezarse con la enérgica oposición de la “preclusión” o extemporaneidad, y en cambio esa misma Administración cicatera sea la que pretenda subsanar lo que “se le pasó” en vía administrativa mediante su aportación en el proceso ya iniciado.
- Tiene claro que el Tribunal debe juzgar una decisión administrativa dictada en unas coordenadas temporales determinadas y sobre la base de un expediente administrativo que constituye su antecedente y fundamento, pero no debería juzgarse la legalidad de una decisión sobre lo que posteriormente pueda traerse al pleito.
3. Así y todo, lo cierto es que en la praxis procesal, no es infrecuente que la Administración presente documentos o informes nuevos en vía contenciosa para “explicar” la decisión administrativa y curiosamente “cuelan” hasta el punto de servir de fundamento de algunas sentencias desestimatorias que convalidan la decisión administrativa inicial inmotivada.
4. Aunque estamos en un ámbito donde reina la casuística, resulta interesantísima la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo del 19 de Febrero del 2013 (rec. 6429/2011) que de forma contundente sienta criterios sobre el momento de motivar y las consecuencias de la falta de motivación en tiempo y forma. Veamos.
El caso concreto versaba sobre la denegación de la renovación de un Concierto Educativo por la Administración autonómica. Recordemos que el Concierto educativo en la medida que supone financiación autonómica para Centros privados está supeditado a que resuelva la carencia de plazas escolares. Pues bien, en el expediente administrativo obraban tres informes de la Inspección educativa favorables a la conveniencia de contar con tales centros concertados; curiosamente, la Resolución comunicada al centro educativo no citaba ni se apoyaba en tales informes (los ignoró) y se limitaba a la denegación del Concierto invocando motivación genérica. Al plantearse el recurso contencioso-administrativo contra tal denegación, la Administración despierta y se apresura a suministrar a la Sala Contencioso-administrativa del Tribunal Superior de Justicia otros informes de la Inspección educativa que explican y fundamentan el criterio denegatorio.
La respuesta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (que revoca la de instancia) es contundente:
«Efectivamente en nuestro caso la Consejería de Educación se ha limitado a afirmar de manera apodíctica que los centros para los que se pretende el concierto no satisfacen necesidades educativas y que no dispone de dotación presupuestaria. Pero no ha justificado ni lo uno ni lo otro. De hecho, en los informes de la inspección educativa de los centros «Moratalaz», de 22 de febrero de 2.006, «La Serna», de 23 de febrero de 2.006, y «Molino de Viento», de 20 de febrero de 2.006 (documentos 4, 5 y 6 del expediente administrativo), se dice con toda claridad que todos ellos cubren necesidades de escolarización.(…)
Por supuesto estos informes podían no haber sido aceptados en la resolución final. No eran vinculantes y la Administración podía haber expuesto razones concretas por las que a pesar de lo que en ellos se decía los centros no cubrían necesidades de escolarización. Pero lo único que hizo en las resoluciones denegatorias notificadas a CIFASA fue desestimar las solicitudes de Concierto apelando a esos dos criterios antes dichos. Pero son afirmaciones efectuadas en el vacío, que no van acompañadas en el expediente de ninguna prueba o informe contrario a los anteriormente citados y que por tanto no pueden ser admitidas, porque no permiten ni a los interesados conocer las razones de la decisión administrativa ni, desde luego, a este Tribunal controlar si esas razones concurren o no y si, por tanto, la decisión es conforme o no con el ordenamiento jurídico.
Al no entenderlo así, la sentencia recurrida infringió el artículo 54, apartados 1.a ) y 2, de la Ley 30/1992 . Sin que pueda admitirse el recurso al informe de la inspección educativa de 26 de junio de 2008 que contiene el fundamento jurídico sexto de la sentencia de instancia para justificar la disponibilidad de plazas vacantes y la consiguiente inexistencia de necesidades de escolarización. Primero, porque es un informe elaborado por la Administración en fase de prueba y, por tanto, después del acto impugnado, que es de 12 de abril de 2006, por lo que lógicamente no puede servir de motivación a éste, ni siquiera por referencia. Y segundo, porque en él se limita a afirmar la inspección, nuevamente de manera apriorística y carente de toda prueba, que «el alumnado susceptible de ser escolarizado» en esos tres centros «tiene suficiente oferta de puestos escolares para las enseñanzas de 1º y 2º de Educación Secundaria Obligatoria, no sólo en las localidades en las que se encuentran ubicados cada uno de los centros para los que se solicita el concierto (…) sino también en las localidades de las que procede el resto del alumnado». Pero no aporta ninguna prueba de ello (v. gr. el listado de colegios y plazas vacantes en cada uno de ellos para el curso académico de referencia)»».
Hemos subrayado en la sentencia, un extremo crucial y de gran valor para ordenar los debates judiciales. Debe quedar claro que no procede convalidar o “remendar” la motivación administrativa con la aportada en vía judicial porque tal y como nos recuerda el fragmento de la sentencia transcrita se trataría de “informe elaborado por la Administración en fase de prueba y, por tanto, después del acto impugnado,…, por lo que lógicamente no puede servir de motivación a éste, ni siquiera por referencia”. Ojo al dato.
5. La conclusión final del Sala del Tribunal Supremo tiene interés añadido porque no se limita a estimar el recurso y disponer la retroacción de actuaciones para que la Administración incorpore la motivación sino que se pronuncia sobre el fondo del derecho reclamado, y así dispone la nulidad de la Resolución denegatoria y concede la autorización del Concierto educativo, lo que por otra parte resulta congruente con la única prueba válida obrante en el expediente, consistente en los informes de la propia Administración favorables a la renovación que prefirió “ignorar” al tomar su decisión.
“En consecuencia, procede anular las resoluciones de la Consejería de Educación y Ciencia de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 30 de mayo y 13 de abril de 2.007, por las que se deniega el concierto de dos unidades del primer ciclo de la ESO a la Escuela Familiar Agraria «Molino de Viento» de Campo de Criptana. Y procede también acoger la pretensión de plena jurisdicción incluida en la demanda y reconocer el derecho de la recurrente al concierto de las unidades y ciclos denegados (sobre la conformidad a Derecho de esta pretensión ya nos hemos pronunciados en las dos sentencias de 18 de enero de 2.010 dictadas en los recurso de casación 392/2.006 y 3.638/2.007 ).”
6. Hemos de recordar que la falta de motivación, como regla general, es motivo de anulabilidad (no en casos de sanciones, por ejemplo, donde al estar en juego un derecho fundamental se produce la nulidad radical), y cuando se aprecia tal vicio los Tribunales por elementales exigencias de economía procesal y tutela judicial efectiva, deberán declarar la invalidez de la Resolución y además adentrarse a reconocer directamente el derecho si constan en los autos datos y pruebas para tomar la decisión directamente sobre el fondo.
Muy expresiva y didáctica de la situación jurisprudencial sobre el alcance de la potestad jurisdiccional ante el vicio de la falta de motivación, es la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo del 31 de Mayo del 2012 (Rec. 3090/2011), en materia de denegación inmotivada de subvenciones:
“CUARTO.- El Abogado del Estado, para el caso de que fuera confirmado el defecto de motivación analizado en el precedente motivo, formula un segundo motivo por infracción del artículo 54 la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , así como de la jurisprudencia contenida en la Sentencia de 28 de diciembre de 2010 (RCA 491/2008).
Considera el recurrente que la única consecuencia que deriva de la anulación del acto administrativo por ser inmotivado consiste en la retroacción de las actuaciones del procedimiento a fin de que la Administración dicte otro acto debidamente motivado. Apoya esta tesis en el hecho de que en caso de falta de motivación no es posible averiguar si la decisión administrativa ha sido o no correcta, y en este caso, además, el pronunciamiento de la instancia sobre el fondo se basa en una pericial de parte aportada por primera vez en vía judicial.
Estos argumentos no pueden aceptarse.
En primer lugar, es cierto que mayoritariamente la jurisprudencia entiende adecuado acordar, en los casos de anulación del acto por deficiente motivación, la retroacción del procedimiento para que se dicte un nuevo acto administrativo con la justificación oportuna. Pero tal no es la única solución adoptada por esta Sala, que también admite la posibilidad de resolver el fondo del asunto cuando resulte de forma inequívoca la procedencia de la pretensión deducida por el recurrente. Así se desprende de las Sentencias de 5 de noviembre de 1999 (RC 6034/1995), 10 de octubre de 2000 (RC 3476/1993) y 6 de junio de 2003 (RC 7413/1998). Dado que en este caso la pretensión actora no se limita a obtener un acto administrativo motivado, sino al enjuiciamiento de la legalidad de la denegación de la solicitud evacuada en vía administrativa y al reconocimiento del derecho a la concesión de una prestación patrimonial por determinado concepto [para lo que sin duda se halla legitimada conforme a los artículos 31.2 y 71.1.a) y b) de la Ley de la Jurisdicción], el Tribunal debe pronunciarse sobre este último aspecto en garantía de «la plenitud material de la tutela judicial» a que se refiere la exposición de motivos de la citada Ley, siempre que, lógicamente, disponga los elementos de juicio necesarios para ello.
Por otro lado, la Sentencia recurrida no es ajena al efecto de la retroacción del procedimiento que postula el Abogado del Estado, pues acuerda que sea dictado otro acto concesional que corrija el defecto de falta de motivación. Ahora bien, en coherencia con el reconocimiento del derecho de la actora a recibir la subvención por las inversiones medioambientales, la Sala garantiza que la nueva resolución administrativa respete este pronunciamiento, determinando así en parte el contenido del futuro acto. Con ello no se suplanta la actividad técnica de la Administración, sino que se opera la consecuencia lógica de la ilegalidad del acto administrativo en un concreto extremo. El hecho de que dicha ilegalidad resulte de la prueba pericial practicada en la instancia no merma los derechos de la Administración, que bien pudo haber practicado en sede judicial, en defensa de sus intereses, la actividad probatoria encaminada a desvirtuar la pericia que ahora discute; su actitud pasiva en materia de prueba ha de repercutir necesariamente en perjuicio de su pretensión.”
7. En la misma línea, limitándose a la retroacción del procedimiento, se pronuncia la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 17 de Enero del 2013 (Rec. 21/2012), relativa a la falta de motivación de una denegación del asilo:
“QUINTO .- Ahora bien, el hecho de que la resolución que se recurre esté aquejada de una invalidante falta de motivación, no sólo debida a la exposición formularia de razones obstativas sin un mínimo de precisión, sino además porque se aleja de la verdad o de la realidad fáctica ya constatada en el expediente o reconocida por la propia Administración en sus informes preliminares, no determina, como consecuencia de la declaración de nulidad, otorgar al demandante el derecho de asilo o, al menos, la protección subsidiaria, pues el problema jurídico de la resolución con que nos encontramos es que no establece con la exigible claridad los hechos determinantes del fallo al que llega, hechos de los que en buena medida no hemos podido tener el conocimiento necesario para resolver por nosotros mismos acerca del fondo del asunto, sin que por lo demás los indicios que en favor del actor constan en autos posean la suficiente entidad como para hacerle acreedor del derecho reclamado.
SEXTO .- De ahí que lo pertinente sea la anulación del acto objeto de impugnación y la retroacción del procedimiento ordinario de asilo al momento de dictarse resolución, a fin de que el órgano de decisión motive adecuadamente la decisión que adopte, en el sentido que proceda -que no prejuzgamos aquí-, previa evaluación circunstanciada de todos los hechos incorporados al expediente o aquellos otros que juzgue necesarios para mejor resolver, acerca de la solicitud de asilo promovida”.
8. Para finalizar, citaremos un rápido resumen de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la motivación de los actos administrativos:
A) La motivación es esencial para exteriorizar el fundamento jurídico de la decisión y para permitir su control, pero no es necesario que sea exhaustiva mientras permita esas dos finalidades (STC 150/1988).
B) La utilización de formularios o modelos es correcta si con esa respuesta genérica se da adecuada respuesta al problema planteado, permitiendo conocer las razones de la decisión (STC 72/1990).
C) Cabe la motivación por remisión al expediente y a informes (SSTC 174/87,146/ 90) precisando el Tribunal Supremo que “ En el derecho positivo español la motivación puede recogerse en el propio acto, o puede encontrarse en los informes o dictámenes previos cuando el acto administrativo se produzca de conformidad con los mismos que queden incorporados a la resolución (STS del 14 de Septiembre del 2012, rec. 1359/2011).
D) Requerir la motivación del acto administrativo discrecional es, también, garantía de la interdicción de la arbitrariedad del poder público y su control no es tarea ajena a la función jurisdiccional (art. 106.1 CE). En definitiva, la Administración ha de estar en todo momento en condiciones de explicar que no ha ejercido de forma arbitraria sus facultades discrecionales, de modo más riguroso si su actuación afecta a los derechos fundamentales, libertades públicas y valores constitucionales (STC 163/2002).
Colorín colorado, el tema de la motivación está motivado.
Magnífico post Sevach. De esos que cuelgo inmediatamente en Evernote para su posterior consulta. En relación a la motivación del actuar administrativo me encuentro últimamente con su peliaguda traslación en el ámbito laboral, con las consabidas y novísimas extinciones por causa objetiva de naturaleza económica derivadas de la Ley 3/12 (Reforma Laboral). Y más en concreto, en lo referente a la opción o decisión del empresario/Administración entre este, aquel o aquel otro empleado a la hora de extinguir el vínculo, más allá de las preferencias de permanencia legalmente establecidas a favor de la representación legal de los trabajadores y del personal laboral fijo si así se ha establecido por la propia Administración. La doctrina laboral es clara en cuanto a establecer una libertad de opción o decisión propia de la naturaleza autoorganizativa empresarial, de la que también participaría la Administración, y que sólo cedería ante una discriminación o vulneración de derechos fundamentales en la libérrima decisión. Así pues, la Administración no tendría que motivar la opción entre uno u otro trabajador. Sería este quien, planteada tal discriminación en sede procesal, motivaría una inversión en la carga de la prueba y obligaría a la Administración a acreditar, no ya la motivación de la decisión, sino la ausencia en la misma de cualquier motivo discriminatorio. La cuestión que me ando planteando estos días es si una decisión administrativa de libre opción, no discriminatoria, a la hora de optar entre uno u otro trabajador de su plantilla, sería impugnable simplemente por falta de motivación en la opción. No me vale que las exigencias de motivación se derivan del actuar «administrativo» y no del actuar «laboral o empresarial» de mi Entidad. Y no me vale porque el acceso al empleo público, aún de naturaleza laboral, se efectúa en base a principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. Y entiendo que tales principios perviven durante toda la relación laboral, incluso a la hora de extinción, de modo que la tan citada «libre opción» laboral entre uno u otro trabajador vulneraría los principios antedichos. Considero que sería exigible una motivación en la opción, en base precisamente a la igualdad, mérito y capacidad, y que la opción extintiva tendría que sustentarse en el menor mérito o capacidad del elegido, bien obraran en su expediente personal datos que de forma objetiva pudieran derivar tal conclusión, o incluso me atrevo a sugerir una prueba (examen, concurso de méritos) que habilitaran y justificaran la decisión ex art. 23.2 CE.. Ya se que hablo de la eterna zona de frontera entre lo administrativo y lo laboral, plagada de escaramuzas y emboscadas entre ambos bandos. Pero en este caso algo no me cuadra y aún es pronto para tener sentencias donde dicha cuestión se haya podido plantear. Supongo que en algo influye mi condición de personal laboral fijo con preferencia no establecida. Me gustaría conocer tu opinión al respecto que, como siempre, será esclarecedora. Un saludo.
Si me permite sumarme al debate, creo que la elección de quién es despedido nunca será discriminatoria si está motivada y fundamentada en derecho. Yo también entiendo que la Administración participa de esa libertad de autoorganización pero nunca con el mismo criterio de absoluta discrecionalidad de que goza la empresa privada.
Creo que cualquier actos administrativo, por ejemplo actuar sobre una reducción de plantilla y su consiguiente amortización de plazas en la RPT, está sometida en todo caso al principio de eficacia, tal y como indican el art. 103.1 de la CE y el art. 3 de la Ley 30/1992. En estas condiciones, lo verdaderamente objetivo podría incluso llegar a no permitir ningún grado de libertad a la Administración a la hora de elegir a quién o quiénes despedir entre dos o más trabajadores laborales.
Si legalmente hay posibilidad de dar en un grado mínimo un determinado servicio público habría también posibilidad de elegir para su permanencia aquellos trabajadores que así lo permitan, siempre justificadamente. Pero puede haber puestos de trabajo en régimen laboral necesarios por imperativo legal como técnicos de servicio de prevención propio obligatorio, determinados técnicos titulados, dotaciones mínimas, etc. En tal caso, puede que la única vía para el mantenimiento del servicio público sea el reformado art. 32 del EBEP.
Un saludo.
Sevach, una vez más mi enhorabuena, pues la prontitud en comentar sentencias tan recientes resulta encomiable.
Ayer enlace este post a mi blog (dejando la debida referencia) pero no con el motivo de analizar o comentar las contundentes conclusiones a las que llega (no es nueva esta tesis del Supremo, vaya como ejemplo la Sentencia, núm. 154/2011, del TSJ Galicia de fecha 28.02.2011) sino para advertir que, por desgracia, lo que diga el Supremo no siempre es acogido por el resto de órganos jurisdiccionales, ni mucho menos por el propio Supremo.
En cualquier caso, la cuestión que me plantea la sentencia del Supremo es que sí un Informe realizado ad hoc por la administración (a los efectos de acompañarlo como prueba en el proceso judicial) no puede servir de motivación al acto administrativo impugnado resultaría incontestable que el referido informe, en su consideración de prueba documental, resultaría impertinente e inútil y, por ello, debería inadmitirse su unión a los autos.
Esa, y no otra, es la única manera de alcanzar el deber de motivación que exige el artículo 54 LRJ-PAC, pues lo contrario continuará permitiendo que sean más las sentencias que admiten este irregular proceder administrativo que las que lo prohiben con la contundencia que hace la Sentencia que comentas.
Un saludo, y gracias por tu blog.
Muy interesante el artículo Sevach, gracias.
Se me ha escapado una sonrisa al leer en el inicio de cita de la sts 19.02.13 la expresión «afirmar de manera apodíctica» … se habrá quedado muy tranquilo el ponente …
Pingback: Que sentencias tengas y que te valgan (la maldición del gitano) | In dubio pro administrado
Consulta desde Buenis Aires. Es sabido que los hechos que fundamentan todo acto administrativo tienen que ser reales. Ahora bien como vicios de objeto la imposibilidad de hecho por falta sustrato material ( cuando la cosa a la que el acto se refiere no existe) have inexistente al acto. La pregunta es: es entonces inexistente nulo de nulidad absoluta una resolución ministerial que rechaza o deniega un recurso de reconsideración NO interpuesto?. Otra pregunta :Hace ello a la absurdidad del acto también? Muchas gracias, Beatriz Laino
Pingback: Las incómodas decisiones salomónicas de los tribunales | Contencioso.es
Muy interesante post, como todos los que vengo leyendo en el blog.
Yo también he sido víctima de resoluciones sancionadoras inicuas basadas en animosidad personal de los jefes (por denunciar irregularidades) y carentes por tanto de motivación, ya que la motivación real era inconfesable.
Llegado a juicio de lo social (por ser personal laboral) mi abogado me aconseja no cuestionar la tramitación del expediente, «para no liar al juez» y centrarme en el fondo, ya que las pruebas a mi favor eran (según él y otros veteranos de los juzgados) abrumadoras. Resultado: el juez no mira el expediente, lleno de irregularidades, y da por válida la versión de la jefatura siguiendo el poco jurídico principio de «por ser vos quien sois». Sólo admitió en mi descargo el principio «non bis in idem», una prueba más del ensañamiento que amparaba y escondía la resolución. La motivación de la sentencia no ocupaba la cara de un folio.
Todo un poema la resolución, pero la sentencia no se quedó atrás.
Según algún abogado consultado después, en el contencioso-administrativo las cosas habrían sido miradas de otra manera. Pero las cintas habrían costado más que el manto.
Completo post, por el que no pasan los años. Creo que siguen llamando la atención los efectos de la invalidez de actos de la Administración por falta de motivación. Por ejemplo en el caso de ponencias de valores para el catastro, que se anulan por inmotivadas, pero cuyo efecto anulatorio solo alcanza a los recurrentes, y no al conjunto de la población afectada por la misma ponencia inmotivada.
Por ejemplo la sentencia del TSJ de Madrid de 18-7-2014 sobre ponencia de valores del municipio de Majadahonda. Tras el repaso que el Tribunal hace sobre la importancia de la motivación de los actos de la Administración, que vincula con los derechos fundamentales del ciudadano (artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, F.J. sexto), y la constatación de que la ponencia de que se trata no está motivada («ni el más mínimo rastro»), termina acordando la nulidad solo de los valores catastrales individuales objeto del recurso. Se crea una situación injusta donde solo se ha corregido la mala actuación de la Administración para el contribuyente que dispone de medios económicos suficientes para impugnar sus valores (por tener muchas propiedades afectadas). El propietario de a pie, con un piso, no va a iniciar este procedimiento para reducir en 80 euros el IBI a pagar cada año. Y al no hacerlo, se ve perjudicado por el acto no motivado, al contrario del litigante.
Pingback: ¿Motivar o escamotear? That is the question | | delaJusticia.com
Gracias por la luz que aportas en este blog. Abogados Administrativistas a o largo y ancho de la península debemos estarte agradecidos por tus aclaraciones y aportaciones en la construcción de un ordenamiento administrativo más justo y equitativo… como todos ya sabemos la Administración juega con las cartas marcadas… y ello pone en difícil posición al administrado. Cual Don Quijote contra los molinos.
Pingback: Retrotraer para motivar no es para reorientar la actuación administrativa - delajusticia.com - El rincón jurídico de José Ramón Chaves