Cuando escucho al poder público la palabra eficiencia ( “eficacia al mínimo coste”) se me dispara la alerta por si ocultase una argucia política para rebajar derechos ciudadanos. Sin embargo, en el caso del recientísimo Anteproyecto de Ley de Eficiencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa datado en Marzo de 2013, creo que hay que franquearle el paso con una sonrisa esperanzadora. Veamos su alcance.
1. En primer lugar, su contenido es eminentemente técnico y no político. No sabemos como puede salir el Anteproyecto tras su paso por el Consejo de Ministros o tras doblar el Cabo de las Tormentas del Parlamento, pero su contenido, criterios y finalidad parecen estar guiados por racionalidad, objetividad y congruencia bajo criterios razonables desde la perspectiva jurídica.
2. En segundo lugar, la reforma se fundamenta en un espléndido Informe Explicativo y Propuesta elaborado por una Sección Especial de la Comisión General de Codificación cuya composición por profesionales del Derecho Público armoniza tres vertientes: la académica ( tres catedráticos de Derecho Administrativo), la profesional ( tres abogados del Estado ), la judicial ( dos magistrados del Supremo, uno de TSJ y dos de Juzgados de lo Contencioso-Administrativo) y contando con la colaboración de un Grupo de Estudios formado por profesores de Derecho Administrativo expertos en derecho comparado.
Con ello se evita el maniqueísmo presente en muchísimos anteproyectos legislativos sobre si está elaborado por «académicos» o por » técnicos funcionarios».
Aunque no están presentes los abogados como colectivo profesional, quizás se debe a que necesariamente en la andadura del anteproyecto serán llamados a formular alegaciones y sugerencias. También puede echarse en falta la presencia de Catedráticos de Derecho Procesal ( aunque la disciplina contenciosa ha sido tradicionalmente asumida por los profesores de Derecho Administrativo, ya que el peso del proceso civil supletorio quizás debería valorarse).
Sin embargo, tampoco debe la Comisión Técnica par ser operativa convertirse en un lento paquidermo o Torre de Babel , de manera que considero que la cualificación y experiencia de los llamados a formar parte de la Sección es sobradamente solvente y asegura el éxito de la iniciativa.
3. Así, las cosas, contamos con documentación por partida doble, que ofrezco en anexo.
De un lado, el Informe explicativo, de tremendo valor porque reúne las virtudes de la sencillez ( huye de conceptualismos estériles), pragmatismo (resuelve problemas concretos), sensatez ( razona el motivo de abordar o aparcar unas u otras cuestiones) y sistemática racional ( expone la problemática de cada vertiente, fija criterio y finalmente expone propuesta de redacción del precepto que pudiera ser afectado por la modificación).De otro lado, el Anteproyecto, como borrador de la que pudiera ser la reforma legal de la LJCA de 1998, como texto articulado y cerrado, liberado de motivaciones.
4. Con carácter previo resaltaré algunos interesantes datos ofrecidos sobre la litigiosidad contenciosa por el Informe. En 2011 “ Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo estimaron… un 46,8 por 100 del total de recursos. Las resoluciones de los Juzgados recurridas en apelación ante los Tribunales Superiores de Justicia fueron revocadas en un 24,6 por 100. El Tribunal Supremo actuando en casación estimó el 26,6 de los recursos.”.
Por otra parte, el volumen de sentencias dictadas en España duplica con holgura las propias de otros Estados democráticos de nuestro entorno ( Reino Unido, Alemania o Francia).
5. Me limitaré por ahora a exponer de forma telegráfica las líneas de reforma para quienes tienen poco tiempo ( los documentos son extensos), poca fe ( quienes piensan que quedará en vía muerta) o son maliciosos ( ¿maniobra de distracción técnica para apartar a la comunidad jurídica de los problemas políticos generados a la justicia con mayúsculas, el derecho de acceso – tasas- y su independencia- la reforma del CGPJ).
I.- Creación de Comisiones Administrativas Independientes. Se trata de crear órganos administrativos especializados e independientes que, con carácter previo al proceso contencioso-administrativo puedan resolver impugnaciones de actuaciones administrativas en determinados campos caracterizados por su componente masivo o donde existen criterios consolidados o reglados. Se trata de filtrar con procedimientos cuasijurisdiccionales ante órganos administrativos grandes bloques de materias. En la línea del Jurado de los Tribunales Económico-Administrativos o Tribunales Especiales de Recursos Contractuales, pero adentrándose en materias novedosas: + Comisión Central de Empleo Público ( u otras Comisiones independientes de empleo público de ámbito autonómico o local). + Comisión Central de Extranjería. + Comisión Central de Tráfico.
Además dichas Comisiones tendrían un papel consultivo al poder dictaminar sobre las dudas interpretativas que le sometan las autoridades en su ámbito material.
II.- Posibilidad de suspender en vía administrativa un procedimiento hasta que se resuelva un proceso contencioso-pendiente sobre asunto similar.
III. Mejoras técnicas en procesos-testigo y extensión de efectos de sentencias. En los procesos testigos, una vez dictada sentencia, los recurrentes podrán optar por desistir o pedir la extensión de efectos, pero no por continuar con sus propios procesos. La extensión de efectos de las sentencias en asuntos repetitivos podrá acordarse no solo por el órgano jurisdiccional sino por la propia Administración, evitándose trámites judiciales inútiles.
IV. Los cambios son muy sustanciales en el recurso de casación estatal ( con criterios aplicables al recurso de casación autonómico, mutatits mutandis) :
– Todas las sentencias dictadas en única instancia o en apelación por las Salas de Audiencia Nacional o Tribunales Superiores de Justicia, por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo periféricos o Centrales, serán susceptibles de recurso de casación ante el Tribunal Supremo. En idénticas condiciones, previa interposición de recurso de súplica, serán impugnables los Autos que declaren la inadmisión del recurso o pongan término a pieza separada de medidas cautelares o dictados en ejecución de sentencia. No importará la cuantía ni la materia.
A) El recurso deberá orientarse exclusivamente a “fijar la interpretación de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea relevantes y determinantes del fallo impugnado”.B) Solo será admitido cuando la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo “estime que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia”. El barniz decisionista de este criterio se mitiga al contemplar como motivación expresa de apreciación de tal interés los siguientes criterios:1) Haya aplicado normas sin existir jurisprudencia o deba ser reconsiderada a la vista de la controversia jurídica suscitada.2) Se aparte de la jurisprudencia anterior, por considerarla equivocada.3)Fije, ante supuestos de hecho iguales, una interpretación de las normas contradictoria con la de otros órganos jurisdiccionales.4) Siente doctrina gravemente dañosa para los intereses generales.
5)La sentencia recurrida afecta por el carácter normativo de la actuación administrativa recurrida a gran número de situaciones.
6) La sentencia aplica Derecho Comunitario en contradicción con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo o prescindiendo de plantear una cuestión prejudicial que hubiere sido necesaria.
V. Supresión del plazo de rehabilitación de plazos procesales. Solo se admitirá la presentación de escritos de demanda y contestación dentro del día en que se notifique la resolución que le tenga por caducado en su derecho, pero no en otros escritos procesales menores. Con ello se evita una clamorosa rémora del impulso procesal.
VI.- Se facilita el allanamiento de la Administración brindando al letrado público que pueda solicitar la suspensión por un plazo de dos meses para comunicar su parecer razonado a la autoridad, y si se estima el allanamiento no implicará condena en costas.
VII. Posibilidad de Sentencias dictadas de viva voz en el procedimiento abreviado, tras finalizar la vista oral y documentando el Secretario una certificación con “todos los pronunciamientos del fallo” ( no los fundamentos de derecho que se expusieron verbalmente y constaran en el soporte videográfico).
VIII. El procedimiento para conocer los asuntos relativos a la nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera el ordinario, evitándose la difícil acomodación del procedimiento abreviado cuando se trataba del personal de la Administración local.
X. Las peticiones de ejecución de actos firmes seguirán tramitándose por el procedimiento abreviado, pero el órgano judicial podrá “acordar la tramitación del procedimiento ordinario, previa audiencia de las partes, cuando atendidos los términos en los que está planteada la controversia, considere mas apropiado este procedimiento para poder resolver el recurso contencioso-administrativo”. Así se propicia el debate mas sosegado sobre la frecuente cuestión del «sentido del silencio» en el caso de ejecución de actos presuntos.
X. Las alegaciones previas por posible inadmisión del recurso podrán plantearse dentro de los diez primeros días para contestar la demanda ( y no el exiguo plazo de cinco días que era disuasorio).
XI. El trámite final de Vista y conclusiones solo será necesario cuando “en atención a las pruebas practicadas o la índole del asunto, se considere necesaria su práctica”. Se evita la repetición inútil en conclusiones de lo dicho en la demanda y contestación cuando no ha existido prueba o bien no hay cuestión jurídica de nueva perspectiva.
XII. Las sentencias y autos en su ejecución no solo serán notificados a los representantes procesales de la Administración sino “comunicadas” al órgano que deba cumplirlas.
XIII. En materia de costas, su cuantía se remite “ a la escala reglamentariamente establecida”. No se incluirán en las costas los gastos de abogado y procurador correspondiente a los codemandados voluntarios. En el caso de acciones de responsabilidad conjunta ( varias Administraciones o Administración con particular) la sentencia condenatoria fijará la parte que debe pagar cada uno; si es desestimatoria se abonarán a los demandados por partes iguales. No se impondrán las costas en el incidente de medidas cautelares, ya que es la única oportunidad de reacción frente a la ejecutividad de los actos administrativos.
6. Otras cuestiones de interés han sido sugeridas por la Sección Especial pero sin conclusiones detalladas, por lo que no han sido abordadas por el Anteproyecto, tal como la adaptación del régimen de competencias de los órganos judiciales o la incorporación de una regulación de las especialidades probatorias contencioso-administrativas ( particularmente la regulación del tiempo de anuncio de pruebas periciales en procedimiento abreviado).
En fin, muchísimas son las reflexiones que me despierta este crucial Anteproyecto, pero por “economía procesal” (personal y del blog) las dejaré para comentar el Proyecto que en su día alumbre ( u “oscurezca”) el Consejo de Ministros.
Por ahora, modestamente creo que se avanza en la dirección correcta.Aquí está el Informe Explicativo de la Propuesta .Aquí está el Anteproyecto.
Publicado con Blogsy
«Aunque no están presentes los abogados como colectivo profesional, quizás se debe a que necesariamente en la andadura del anteproyecto serán llamados a formular alegaciones y sugerencias. »
A la realidad de otros casos me remito, y la explicación es que estamos ante una práctica reiterada y nada casual . No están los abogados en esa Comisión
por el mismo motivo por el que no lo están en la comisión que ha alaborado nada menos que el anteproyecto de nueva Ley de Jurisdicción Voluntaria, que saca de los juzgados lo que lleva desde 1881 en ellos, con intervención cotidiana de abogados
y por el mismo motivo por el que el Consejo General de la Abogacía no ha sido oído en la tramitación de las dos órdenes ministeriales de tasas judiciales, pese a ser preceptivo su informe
y por el mismo motivo por el que se quiere quitar la colegiación obligatoria a abogados no procesalistas, con el pretexto de la libre competencia, quitando así fuerza a los Colegios de Abogados
y por el mismo motivo por el que, con el mismo pretexto de la competencia se pretende suprimir los 83 Colegios de Abogados y sustituirlos por Colegios autonómicos.
Es decir, porque el Ministerio de Justicia está orillando deliberadamente a los abogados, y pretende quitarles fuerza individual y colectivamente, porque, claro, son incómodos, tanto los abogados como sus instituciones representativas, como los colegios pequeños y menos manipulables. El Sr. Ministro de Justicia dijo cuando tomó posesión de su cargo que se contaría con los abogados, cosa por otra parte de cajón, y, oh, sorpresa, no dijo verdad.
«VI.- Se facilita el allanamiento de la Administración brindando al letrado público que pueda solicitar la suspensión por un plazo de dos meses para comunicar su parecer razonado a la autoridad, y si se estima el allanamiento no implicará condena en costas.»
Ni TAMPOCO la devolución de tasas judiciales, más que en un 60%. Es decir, que no solo no hay costas y por tanto recuperación total de tasas dentro de las costas, sino que el Estado a la vez recaudador de la tasa y demandado, se queda con el 40% de las tasas que ha obligado a pagar al demandante por el mero hecho de haber dado lugar a un pleito innecesariamente. Gran negocio para el Estado y magnífico sistema para propiciar el control de la Administración, ¿no?
Porque las tasas judiciales se devengan siempre para los justiciables, salvo silencio administrativo; siempre, claro que no sea un particular con derecho a justicia gratuita, o que no sea el propio Estado en sus múltiples formas quien demande o recurra, porque ese está, vaya, exento de tasas. Y nos encontramos entonces con que el allanamiento total da lugar a devolución del 60%, es decir, a la pérdida del 40%, y sin intereses. Artículo 8.5 de la Ley de Tasas, modificado por RDL 3/2013:
«5. Se efectuará una devolución del 60 por ciento del importe de la cuota de la tasa, que en ningún caso dará lugar al devengo de intereses de demora, cuando, en cualquiera de los procesos cuya iniciación dé lugar al devengo de este tributo, tenga lugar el allanamiento total o se alcance un acuerdo que ponga fin al litigio.
Esta devolución también será aplicable en aquellos supuestos en los que la Administración demandada reconociese totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante.
Se tendrá derecho a esta devolución desde la firmeza de la resolución que ponga fin al proceso y haga constar la forma de terminación.»
Y sin ánimo de abusar de la hospitalidad bloguera de Sevach, quiero decir que estoy entre los que creen posible y hasta muy probable, que esta y otras leyes en embrión (no uso de forma casual la palabra) sean ·maniobras de distracción técnica para apartar a la comunidad jurídica de los problemas políticos generados a la justicia con mayúsculas, el derecho de acceso – tasas- y su independencia- la reforma del CGPJ». Los actuales responsables del Ministerio de Justicia son capaces de eso y de mucho más.
Sea bien recibido este ante proyecto de ley. Sean bien recibidos estos cambios y que no metan las manos el consejo de ministros ni los iluminados de las Cortes.
Lo que me preocupa es que pueda ocurrir como en la vía economico-administrativa y que se eternicen los asuntos para llegar a sentencia de los tribunales 10 años, lo que origina la falta de tutela judicial efectiva.
Espero que los órganos especiales administrativos sean de uso potestativo, porque sino mal vamos.
gracias por las pinceladas juridicas de la reforma.
Sobre las Comisiones Administrativas Independientes una reflexión:
Puesto que ya existen en las organizaciones administrativas, tanto estatal como autonómicas, órganos independientes y especializados en materias administrativas como lo son el Consejo de Estado y los consejos consultivos autonómicos, ¿no sería más razonable, eficiente y económico adicionar a las funciones que estos órganos ya tienen las que se pretenden asignar a las Comisiones Administrativas Independientes?
No veo mucho sentido a crear nuevos órganos en una Administración que muchos consideran desproporcionada y al mismo tiempo hablar de «adelgazar» la Administración sin que nadie sepa por donde empezar.
Ya opinaba que la funciones de los Tribunales Administrativos de Contratación Pública podían haber sido asumidas por los consejos consultivos, más aún las que se pretenden atribuir a estas Comisiones que, además, tambien tendrán funciones «consultivas».
Dos observaciones:
Uno de los tres catedráticos de administrativo que integraba la comisión lleva ejerciendo como abogado más de dos décadas.
Los Consejos consultivos autonómicos no cumplen las condiciones de especialización e independencia exigibles. El Consejo de Estado es un mastodonte que carece de la especialización y agilidad necesarias para resolver estos recursos.
Mas de lo mismo, proyectado por quienes mayoritariamente no saben lo que es un juzgado de a pie. La falta de conexión con la realidad es decepcionante. Ejemplo, el punto XI: La manía de correr para cerrar el pleito cuanto antes y pasárselo al juez para que dicte sentencia. Como si fuera eso lo que dilata los asuntos, el trámite. La realidad es que correr no sirve para nada si acaba sobre la mesa de un juez que tiene ya un exceso de trabajo, y la prueba es que por aquí ya se está señalando fecha para las sentencias con arreglo al 67.2 LJCA para dentro de dos años. Por no hablar de las Salas y las fechas que señalan para la vista, votación y fallo. ¿De qué sirve correr ahí, eliminar trámites, etc, y tramitar el pleito en tres meses si luego precisamente por eso hay tantos para sentencia que hasta dentro de dos años no se va a resolver? El único efecto que va a provocar es eliminar la inmediación, o sea, uno perverso. Y lo del pleito testigo es de chiste; no hay trámite en la LJCA mas ineficaz y que provoque mas trabajo inútil en la oficina, notificaciones, traslados, etc, total para acabar … tramitando toda una extensión de efectos por cada interesado desde cero!!!! De locos.
Estimado amigo Sevach:
Como siempre, mi enhorabuena por tu análisis tan riguroso como ameno de las principales novedades (incluso a nivel de anteproyecto) relativas al ordenamiento jurídico-administrativo. Es sinceramente encomiable e imprescindible la consulta de este blog para todo aquel que se dedique a esta rama del derecho.
Entrando de lleno en la materia, personalmente considero que algunas de las pretendidas novedades que se presentan como tales no lo son tanto (por ejemplo, la posibilidad de las sentencias orales, que una interpretación del artículo 78.11 de la Ley 29/1998 posibilitaba y que me consta por experiencia propia que hay magistrados a los que la simple mención de dicho precepto produce auténtico repelús) y otras me parecen absolutamente nefastas (que el allanamiento de la Administración no conlleve costas es un auténtico abuso cuando existe una vía administrativa previa en la que el ente público tuvo la posibilidad, lo cual es un nuevo privilegio para los entes públicos que nuevamente se separa de la legislación procesal civil, donde sí existen costas en caso de allanamiento cuando previamente hubiese existido requerimiento de pago, o inicio de procedimiento de mediación/conciliación, tal y como dispone el artículo 395.1 de la Ley 1/2000); sobre la suspensión del procedimiento para llegar a un acuerdo, pues me consta también personalmente que determinadas administraciones (estoy pensando específicamente en una determinada comunidad autónoma) ha utilizado más de una vez la suspensión para llegar a un acuerdo con la simple y espúrea finalidad de dilatar el pronunciamiento judicial y ganar tiempo.
Veo igualmente que no se abordan determinados temas que me parecen esenciales. Por ejemplo, la nefasta regulación que obliga al beneficiario de un título ejecutivo a acudir a un procedimiento contencioso declarativo (!?) en lugar de a una ejecución. Tampoco se altera para nada el vetusto y anacrónico sistema de ejecución de sentencias, que es el auténtico cáncer de la jurisdicción contenciosa.
En fin, esas son mis humildes opiniones que, lógicamente, son personales y únicamente responden al criterio y convicciones de quien las emite.
Efectivamente la ausencia de los abogados como colectivo seguramente no sea fruto de la casualidad como señalaba Verónica en los primeros posts, siendo un colectivo irritante desde hace un tiempo para el Ministerio de Justicia, incluso me atrevería a decir que los colegios más pequeños más irritantes si cabe («Están locos estos galos»).
Lo primero que me llama la atención son los datos de estimaciones en los juzgados unipersonales de lo contencioso, 46,8%, prácticamente la mitad de los asuntos que entran. ¿No nos contaba el Ministerio de Justicia en la ley de medidas de la agilización procesal y en la tramitación de las tasas que el uso de la jurisdicción tenía un altísimo porcentaje de uso abusivo, dilatorio, injustificado, torticero… por parte del administrado al que había que poner coto? Porque estos datos no casan con esa tesis.
Las Comisiones Administrativas Independientes habrá que ver su régimen de funcionamiento, si el recurso es potestativo o no antes de acudir a la jurisdicción…, quién los compone etc…. El mayor miedo es que se conviertan en un tapón dilatorio que añada meses o años a la resolución de la litis sin aportar mayores garantías.
Aparte lo menos malo o incluso positivo de este Anteproyecto:
Las modificaciones, ampliando las posibilidades del recurso de casación estatal, a priori es buena noticia, aunque de alcance limitado por lo que parece. Ante la ausencia de TC para el ciudadado medio, que ni está ni se le espera, al menos en abstracto cabe la posibilidad de acudir a esta vía, ya que hasta ahora la casación en interés de ley sólo podía interponerla la Administración.
Supresión del plazo de rehabilitación, salvo en demanda y contestación, un avance para no esperar sine die por algunos.
Competencia de las Salas de TSJ y AN respecto del nacimiento o extinción de la condición de funcionario, de justicia, se homologa el tratamiento de estos supuestos ya en primera instancia, y cabe recurso de casación ordinario en todo caso, algo que no ocurría por ejemplo con los funcionarios de administración local.
Costas, no se incluye al codemandado voluntario, como regla general me parece razonable (salvo temeridad o mala fe) para evitar supuestos desproporcionados o ver como los codemandados son dirigidos por trescientos letrados distintos en base a un mismo escrito con firma de cada uno de los intervinientes.
De todas formas todo es susceptible de empeorar en estos tiempos con lo que ya veremos como acaba.
Saludos
No deja de resultar contradictorio que, al tiempo que se reducen recursos materiales y humanos (especialmente de magistrados) en los Tribunales, se pretende la creación de órganos o comisiones administrativas pseudoindependientes que, naturalmente, necesitarán medios, infraestructuras etc.. para funcionar. No ocasionará más gasto y más dilación?
Lo mejor sería ir aproximando el incumplimiento del articulo 43 de la ley 30/92 al 404 del codigo penal, para que los politicos hagan lo que tienen que hacer y la tutela judicial sea real; que la motivación de los actos sea el mecanismo de control y que bajo el silencio administrativo dejen de esconderse las decisiones mas cercanas al 404 CP.
El resto de los mecanismos propuestos distintos al asesoramiento juridico adecuado es para continuar lavando la cara a los que no cumplen con su función de forma justa.
El Anteproyecto me resulta muy maduro y elaborado. Además plasma muchas cuestiones sobre las que nos hemos quejado en los pasillos ante los Juzgados. Lo único que me parece excesivo es que todo admita la interposición de la casación y que en cambio se fije un filtro que, por mucho que se incorporen unos criterios, deja en manos de la voluntad o arbitrio del Supremo la decisión de si se admite a trámite o no. Será la solución existente en EEUU pero no creo que en España estemos maduros para ese avance. Además, la seguridad jurídica es un valor de nuestro ordenamiento jurídico y es difícil decirle a un cliente, o calcular los costes del litigio, si no sabemos si será posible un recurso de casación y si se admitirá o no. Peligroso.
Por lo demás, adelante con la reforma
Buenos dias.
Supongo que entre los abogados del estado que forman parte de la comisión no está el que consideró el concurso como un elemento que obstaculizaba «la penetración administrativa de la opción política legitimada democráticamente» y como generador de «mandarinatos» dentro de la administración (STC 235/2000, de 5 de octubre).
¿No sería mejor y más barato (más eficiente) que los funcionarios que informan los recursos tuvieran las garantías de inamovilidad en el puesto que se considera deseables para los miembros de las comisiones independientes de recursos administrativos?
¿No sería mejor y más barato dotar de recursos al Tribunal de Cuentas?
¿No sería mejor y más barato dar instrumentos legales a los funcionarios que tienen encomendado el control interno, al menos de los actos de contenido económico, para que ese control sea efectivo?
Por último, no puedo creerme que se estimen el 46,8 por ciento de los recursos. En mi ayuntamiento estamos en el 26.7 (media de los años 2009, 2010, 2011 y 2012) . Sigue siendo alto, pero está muy cerca del porcentaje de acierto de los jueces, por lo que no creo que haga falta un tribunal administrativo independiente para resolvernos los recursos.
Un saludo
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