Rara avis: La prueba de informes a cargo de otras Administraciones Públicas

   Lo habitual en la práctica procesal contencioso-administrativa es acudir a la prueba de peritos, testifical o documental. Tampoco es extraña la práctica de prueba testifical de la Administración que  cuenta con el privilegio de efectuarse por escrito ( tanto el interrogatorio como las respuestas, de acuerdo con el art.315 LEC). Pero ahí no se agotan las posibilidades de incorporar al litigio datos obrantes en manos de terceros ( entidades, sociedades o Administraciones públicas) ya que la Ley de Enjuiciamiento Civil contempla un curioso híbrido (mitad documental, mitad testifical) consistente en la solicitud de informe o respuesta escrita a “cargo de personas jurídicas o entidades públicas” (art.381 LEC).

    Así, para el demandante puede resultar cómodo proponer la prueba de informes para su emisión por parte de una Administración ajena al pleito ( Universidad, Colegio Profesional, Banco España, Comisión Telecomunicaciones, Administración autonómica sobre litigio municipal o a la inversa, etc).  Si tal prueba se considerase pertinente y útil tiene una doble ventaja. De un lado, que con carácter general resultará gratuita. De otro lado, que al proceder de ente público suele merecer un plus de credibilidad o fiabilidad por la presunción de objetividad inherente.

 Sin embargo, tal y como nos recuerda una reciente Sentencia del Tribunal Supremo tiene sus límites, que conviene recordar.

 1.El punto de partida es el art. 381.1 LEC, aplicable supletoriamente al ámbito contencioso-administrativo, que contempla la vieja prueba de informes y dispone que : “ Cuando, sobre hechos relevantes para el proceso, sea pertinente que informen personas jurídicas y entidades públicas en cuanto tales, por referirse esos hechos a su actividad (…) la parte a quien convenga esta prueba podrá proponer que la persona jurídica o entidad, a requerimiento del tribunal, responda por escrito sobre los hechos en los diez días anteriores al juicio o la vista”.

 2.En primer lugar, se rechaza tal informe si es posible “individualizar en personas físicas determinadas el conocimiento de lo que para el proceso interese”. O sea, no puede solicitarse la prueba de informes de entes públicos no demandados, por ejemplo, para solicitar informe “del Alcalde que contempló la caída en la vía pública del demandante”,  pues en tal caso, lo suyo sería solicitar y practicar prueba testifical.

 Por ejemplo, en un supuesto de responsabilidad de empresa eléctrica por podar árboles para alzar líneas eléctricas, la Sentencia de la Audiencia Provincial de Cantabria de 9 de Mayo del 2011 ( rec. 216/2010) ante la queja por no practicarse la prueba de informes de la empresa eléctrica la rechaza:“En cualquier caso, el motivo debe decaer, porque aunque en la Ley de Enjuiciamiento Civil esté prevista la posibilidad de respuestas escritas a cargo de personas jurídicas y entidades públicas, ello sólo es posible cuando los hechos se refieran a su actividad, y no quepa o sea necesario individualizar en personas físicas determinadas el conocimiento de lo que para el proceso interese. Pues bien, habiendo intervenido en la corta concretas personas físicas, personas que, lógicamente, fueron dirigidas por alguno o algunos responsables, son esos responsables los que debían haber testificado, y oralmente, en juicio”.

3.En segundo lugar, se rechaza tal informe cuando “pudieran obtenerse de aquéllas certificaciones o testimonios, susceptibles de aportarse como prueba documental” (art.381.4 LEC). O sea, si existen archivos, registros o expedientes de dicha Administración en que constan tales datos, tal prueba de “informe” será rechazada ya que lo suyo será proponerla como prueba documental, pero eso sí, teniendo en cuenta lo también dispuesto por la regla 3ª del art.265.1 LEC que impone como carga del demandante, obtener y acompañar a la demanda, “ Las certificaciones y notas sobre cualesquiera asientos registrales o sobre el contenido de libros registro, actuaciones o expedientes de cualquier clase”.

  Por ejemplo, si es un expediente que obra en una Administración no demandada, y resulta que el demandante es parte interesada en el mismo, podría obtener certificaciones en vía administrativa antes de formular la demanda y debería acompañarlas a la misma (pero no proponer “prueba de informes”). 

4.  A veces se pide prueba de informes y debía pedirse pericial, con lo que el bochorno de quien comete el error está servido. Así, a reciente  Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de Junio del 2013 ( Rec. 825/2010) fija un importante límite: no cabe pedir prueba de informe de una tercera Administración o entidad pública con el fin de obtener un juicio técnico valorativo. Ojo. Nos dice el Supremo:

 “ Sin perjuicio de que la prueba testifical, a la que se asimila la del informe del artículo 381 de la Ley de Enjuiciamiento civil (respuestas por escrito a cargo de personas jurídicas o entidades públicas), puede proyectarse eventualmente sobre elementos técnicos o científicos, y así resultaría de la regulación de la figura del testigo perito ( artículo 370 de la Ley de Enjuiciamiento civil ), esa posibilidad no alcanza a la realización de una pluralidad de juicios técnicos típicamente valorativos, como en realidad se interesaba; en la prueba inadmitida se solicitaba que «a la vista de los estudios, sondeos y demás elementos de prueba realizados durante la preparación e instrucción del expediente para la declaración de Bien de Interés Cultural»… se informase si los componentes de valor palentontológico responden a una playa fósil pero no se corresponden con ninguna formación de playa actual, si los componentes se ubican en capas situadas bajo la superficie y no son superficiales, si se hallaban en la finca del recurrente y si se encuentran en otras parcelas tierra adentro. No se trataba, simplemente, de informar o describir los elementos o componentes detectados en los terrenos (o como dice la recurrente de la mera constatación o accertamento) sino de establecer (por un órgano no técnico), a través de un juicio de valor, si éstos se corresponden con una formación fósil o con los de una playa actual, distinción decisiva, que para ser resuelta exige realizar una evaluación de un conjunto de circunstancias específicas, con arreglo a parámetros de carácter científico y no simplemente a través de una mera descripción acrítica de la información disponible, de modo que en contra de lo sostenido por la recurrente, carece de relevancia que ese «informe» hubiera de realizarse partiendo del material disponible. Se convendrá en que, de haberse admitido la prueba, el Cabildo tendría que haber encargado a personal facultativo cualificado la elaboración del correspondiente informe científico, y ello respalda la conclusión sobre la verdadera naturaleza del medio de juicio cuya práctica se denegó. Además, no falta en el auto recurrido otro argumento que, en todo caso, permitía la inadmisión de la prueba, y sería su carácter superfluo, por innecesaria, al haberse propuesto pruebas periciales para acreditar el objeto de la prueba.”

 5.  Otras veces debía pedirse prueba de informes y se pide documental y un jarro de agua fría cae sobre quien comete el error. En efecto, hay que detenerse un momento a analizar si para obtener ese dato de la persona jurídica, debe pedirse como documental o como prueba de informes de persona jurídica, pues los errores procesales se pagan.

 Como ejemplo, véase lo zanjado por la Sentencia de la Sala de lo  Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia del 31 de Mayo del 2007 ( Rec. 7780/2004):

 “Respecto de la prueba practicada en este pleito es de significar lo siguiente: En su escrito proponiendo prueba documental se solicitó por la parte actora determinados informes cuya realización se pidió se llevara a cabo por el órgano administrativo estatal Demarcación de carreteras del estado en Galicia, y que debía versar sobre los siguientes extremos: realización del camino complementario enfrente de la vivienda del actor, no realización de los caminos complementarios previstos enfrente de las viviendas de la parte actora y no realización de los caminos complementarios previstos enfrente de la vivienda de la parte demandante y daños causados en la vivienda de doña María Milagros . Esta prueba debemos indicar que fue inadmitida por el Tribunal lo que resulta ajustado a derecho dado que de los artículos 60 de nuestra LJCA y del 317 LEC resulta que la misma no es susceptible técnicamente de ser entendida como prueba documental, a pesar de que así fue pedido en su momento por la parte demandante. En efecto el apartado quinto del artículo 317 LEC , en consonancia con lo dispuesto en el artículo 1216 CC , dispone que se consideran documentos públicos «Los expedidos por funcionarios públicos legalmente facultados para dar fe en lo que se refiere al ejercicio de sus funciones». La dicción del precepto patentiza lo que podía deducirse ya del antiguo artículo 586.3 LEC de 1881 , es decir que no todos los documentos oficiales son, en el plano probatorio, documentos públicos; sino sólo aquéllos que, además, han sido expedidos por funcionarios con fe pública, tales como secretarios, encargados de registros públicos, y similares, precisando el artículo 218 en cuanto al modo de producción «Los documentos públicos tendrán la fuerza probatoria establecida en el art. 319 si se aportaren al proceso en original o por copia o certificación fehaciente o si, habiendo sido aportado por copia simple conforme a lo previsto en el art. 267, no se hubiere impugnado su autenticidad». Con ello queremos clarificar que no puede ser objeto de prueba documental la emisión por funcionarios públicos de informes técnicos elaborados ex profeso para producir efectos en un determinado proceso judicial como se pretende la parte demandante.

 El objeto de la prueba está constituido por los elementos sobre los que dicha actividad recae, que en el proceso contencioso administrativo se deben contraer al entorno fáctico cuyo conocimiento es incierto y que por ello se debe acreditar con el fin de resolver la cuestión sometida a decisión, habiéndose acudido por la parte actora a un medio de prueba del que en ningún caso se pueden desprender los extremos pretendidos por ésta por lo que señalaremos a continuación.

 La LEC regula expresamente la llamada prueba de informes por parte de entidades públicas o, más en general, de personas jurídicas en los arts. 381 y 380 LEC , viniendo regulada de modo independiente, por lo que no constituye una simple modalidad de la prueba documental o de la prueba testifical, y solo puede ser definida como un medio autónomo de esclarecimiento. Este medio de prueba procede, como en el caso de autos, cuando se pretende pedir informe a entes públicos (o privados) sobre hechos relevantes para el litigio, y que se refieren a su actividad propia. La petición se dirige a la persona jurídica o entidad como tal, no a ninguna de las personas físicas que lo formen, porque la individualización no es necesaria o posible.

 Esta prueba, frente a lo se ha sostenido por la parte actora, resulta incompatible con la prueba documental pública, como lo demuestra que no proceda pedir informes a entidades públicas cuando los hechos pueden acreditarse mediante certificaciones o testimonios ( apartados 1 y 4 del art. 381 LEC ). Por último debemos recordar que al haber sido pedida como prueba documental se ha impedido la aplicación del apartado segundo del art.381 que establece que «Las demás partes podrán alegar lo que consideren conveniente y, en concreto, si desean que se adicionen otros extremos a la petición de declaración escrita o se rectifiquen o complementen los que hubiere expresado el proponente de la prueba», como también que este Tribunal participase en el objeto de su determinación.

 En definitiva, se ha producido una inadecuada articulación por la actora de los medios de prueba que la LEC le ofrece que solo puede redundar en confirmar, al no haber sido acreditada infracción o error alguno, la resolución impugnada.”

 6. Aunque por lo dicho esta » prueba de informes»  aparente poco protagonismo, hay un amplio campo de utilidad de tal prueba. Por ejemplo, para acreditar la discriminación o distinto criterio o solución técnica en otros municipios distintos del demandado en materia de aplicación de una ley autonómica (ej. policías locales), etc. O para solicitar informe sobre circunstancias profesionales de un funcionario en otra Administración en que prestó servicios en el pasado. O sobre determinadas actuaciones de obras públicas realizadas por tercera Administración que inciden en el valor o circunstancias de una finca expropiada o dañada por otra, etc.

 7. Por último insistiremos en que tan singular prueba no contempla el informe de “personas físicas”, y por el contrario incluye con fórmula redundante a “personas jurídicas” y a “entidades públicas” ( ya que éstas en su múltiples formas poseen personalidad jurídica). Ahora bien, como el legislador es consciente de que tras la personalidad jurídica se agitan personas físicas, autoriza al tribunal para disponer, de oficio o a instancia de las partes, que sea citada la persona física cuyo testimonio fuere pertinente y útil para aclarar o completar, “si fuere oscura o incompleta” la declaración, o para sustituir la ausencia de respuesta escrita (381. 3 LEC).

 8. En suma, tal y como expuse en una mi trabajo sobre La prueba contencioso-administrativa: análisis dogmático y jurisprudencial (Universitas,2007),  “el juzgador ha de velar por la buena fe y evitar el abuso de derecho al proponer tal medio probatorio. En efecto, de admitirse una prueba de informe, por ejemplo, de la Consejería con competencias urbanísticas o de una Universidad pública, o del Colegio de Abogados, por ejemplo, sobre criterios, juicios o valoraciones desde el conocimiento y expertitud de sus funcionarios o miembros, nos encontraríamos con una prueba pericial encubierta, y si versa sobre acreditación de existencia de informes, Actas o testimonios, pues nos situaría ante una prueba documental maliciosamente perseguida, y si se anhela un relato de vicisitudes vistas u oídas por empleados públicos o privados de la Administración o de la persona jurídica privada, nos colocaría en una subrepticia prueba testifical, y tales perversiones probatorias sin respetar el cauce y  garantías legales, y además con menor coste que si tuviera la parte proponente que hacerse con ella por su propia cuenta y riesgo. De ahí que el juzgador deba examinar con la lupa de la razón las pruebas de petición de informes de entidades públicas o privadas e inadmitir aquéllas que no encajan en su configuración legal por ser susceptibles de emisión como testimonio personalizado, o bien por estar incursas en fraude procesal, por alzarse en sustitutivo de una prueba pericial o documental no planteada en tiempo y forma como tales.”