A veces la Administración actúa como una apisonadora. El particular sufre el acto ejecutivo y para paralizar su eficacia se apresura a solicitar de la Administración que se suspenda mientras se resuelve su recurso administrativo o judicial. Sin embargo en ese intervalo, a veces la Administración no da tregua ni respiro y sigue ejecutando la resolución mientras se decide la medida provisional o cautelar solicitada.
Es cierto que la lógica y el derecho imponen que si alguien sufre un acto administrativo y solicita la suspensión, debería paralizarse la ejecución hasta que al menos se pronuncie el órgano administrativo o judicial sobre si procede o no la suspensión. Si el acto administrativo se ejecutase, el derecho a solicitar la suspensión quedaría en papel mojado, pues como decía Calamandrei, la medicina de la suspensión llegaría tarde, cuando el paciente ha fallecido.
Pues bien, ya me ocupé en un post anterior de la curiosa regulación y jurisprudencia en torno a la suspensión solicitada con ocasión de los recursos administrativos contemplada en el art.111 de la Ley 30/1992, de Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y ahora toca abordar la cuestión relativa a la solicitud de suspensión de acto impugnado ante el Tribunal económico-administrativo que, pese a no ser resuelta, se tropieza con una Administración que sigue imparable su marcha y dicta apremio y embargo. En este caso, el Tribunal Supremo se pronuncia de forma enérgica y aprovecha para recordar la doctrina general sobre la prohibición de la Administración de ejecutar un acto administrativo mientras pende la resolución de la medida cautelar solicitada ante el Tribunal contencioso.
1. Se trata de la STS de 28 de Abril de 2014 (rec.4900/2011) que tenéis aquí en su integridad. Arranca con una espléndida exposición del criterio jurisprudencial consolidado:
«SEGUNDO .- Nuestra jurisprudencia [pueden consultarse las sentencias de 6 de marzo de 2000 (casación 3986/95 , FF.JJ. 3º a 6º); 7 de marzo de 2005 (Pleno, casación 715/99 , FJ 5º); 14 de abril de 2005 (casación 1829/00, FF.JJ. 3 º y 4º); 29 de abril de 2005 (casación 4534/00 , FJ 4º); 16 de marzo de 2006 (casación 7705/00 , FJ 4º); 29 de abril de 2008 (casación 6800/02 , FJ 3º); 15 de junio de 2009 (casación 3474/03 . FJ 4º); y 27 de diciembre de 2010 (casación 182/07, FJ 3º), entre otras] sostiene que la Administración no puede iniciar la vía ejecutiva en tanto la decisión sobre la suspensión penda de los órganos económico- administrativos. Lo mismo cabe decir en los supuestos en que la solicitud de suspensión se produzca en vía judicial. La posibilidad de que la Administración tributaria dicte providencia de apremio sobre una liquidación impugnada en la vía económico- administrativa (y con mayor motivo si lo ha sido en la jurisdiccional), y respecto de la cual se ha solicitado la suspensión de la ejecución, sin haber resuelto sobre esa suspensión conculca los artículos 9 , 24.1 y 106.1 de la Constitución , contraviniendo la seguridad jurídica, el derecho a la tutela judicial efectiva y la prohibición de indefensión, así como el sometimiento de la actividad administrativa al control de legalidad».(…)
«Por ello, el control judicial de la actividad administrativa que proclama el artículo 106.1 de la Constitución y la tutela cautelar, que se integra en la garantía para obtener la protección jurisdiccional de los derechos e intereses legítimos, consagrada en el artículo 24.1 del texto fundamental, resultarían burlados si la Administración pudiera adoptar acuerdos de ejecución de un acto cuya suspensión cautelar ha sido interesada sin antes pronunciarse sobre la misma» (…).
Luego aborda el concreto caso litigioso que tiene la singularidad de que la Administración dicta la providencia tras la petición de suspensión pero no la notifica hasta mucho mas adelante, después de haber rechazado la suspensión ( eso llevo a la Sala de instancia a considerar correcta la actuación administrativa, que ahora el Supremo censura):
«Téngase en cuenta que adoptando la providencia en cuestión antes de notificarse la decisión de inadmisión a trámite de la suspensión interesada se está ejercitando una potestad de la que en ese momento se carece, dejando vacío de contenido el derecho a la tutela cautelar y dando lugar a un acto administrativo aquejado de un vicio que determina su nulidad, conforme a lo dispuesto en los artículo 62.1, letras a ) y e), de la Ley 30/1992 y 217.1, letras a ) y e), de la Ley General Tributaria de 2003.»
O sea, que la Administración tributaria no puede continuar la ejecución del acto impugnado ante el Tribunal Económico-Administrativo mientras no se resuelva la petición de suspensión de aquél; y no puede continuarla aunque se reserve su notificación para el futuro, pues considera el Supremo que no puede convalidarse el acto prematuro ejecutivo por el hecho de que se notifique tras la decisión rechazando la suspensión. Parece un trabalenguas pero realmente dice que la Administración no ande con rodeos ni retórica jurídica: si se solicita la suspensión en vía económico-administrativa se produce la tregua automática y no puede mover ficha hasta que el Tribunal económico-administrativo desestime y notifique tal solicitud de suspensión ( y a partir de entonces).
Y así, el Supremo reconoció la particular la nulidad de pleno derecho de la precipitada providencia de apremio y embargo ( ojo, nulidad radical, lo que equivale a «borrar» toda la eficacia de la actuación administrativa precipitada, sin olvidar que se abre la posibilidad adicional de exigir responsabilidad patrimonial por daños y perjuicios irrogados).
2. Como complemento, señalaremos que cuando se trata de un acto sancionador, se suspende automáticamente en vía administrativa y no puede ejecutarse hasta que se resuelva la petición cautelar ante los Tribunales ( sin que entre en juego el art.111 Ley 30/1992 pues la Administración no podrá ejecutarla en vía administrativa so pretexto de denegar expresamente la suspensión, tal y como precisó la STS de 2 de Diciembre de 2011 (rec.508/2010):
«En definitiva, la sanción impuesta no puede ejecutarse hasta que concluya la vía administrativa y no se interponga recurso contencioso-administrativo. Ahora bien, en caso de interponerse el recurso contencioso-administrativo con petición cautelar, la suspensión alcanza hasta que el juez resuelve sobre dicha medida cautelar solicitada.
La denegación de la medida cautelar acordada en el acto recurrido, por tanto, no resulta conforme a derecho y debe ser anulada, porque las sanciones administrativas se encuentran suspendidas por ministerio de la Ley, ex artículo 138.3 de la Ley 30/1992 . De modo que no puede hacerse una aplicación aislada del artículo 111 de la citada Ley , prescindiendo del citado artículo 138.3 , cuando el acto cuya ejecución se quiere suspender sea de naturaleza sancionadora. Esta medida cautelar fijada por la Ley alcanza hasta que se ponga fin a la vía administrativa , teniendo en cuenta que cuando se interpone recurso contencioso administrativo con petición cautelar esa suspensión se extiende, insistimos, hasta que el juez administrativo se pronuncie sobre la cautela solicitada.»
3. El problema como siempre, radica en la impotencia de los particulares y abogados conocedores de esta doctrina del Tribunal Constitucional, ahora reverdecida por el Tribunal Supremo, frente a la ignorancia o barbarie de una minoría burocrática que como el conejito de Duracell, «sigue y sigue»… y que se ven obligados a iniciar otro pleito colateral para remediar el entuerto, con lo fácil que hubiere sido que la Administración diese un breve respiro hasta resolver la solicitud de suspensión.
Pero eso sí, recordemos que el propio Tribunal Supremo considera que cuando se ejecuta un acto en tales condiciones no hay vía de hecho e impugnar la actuación prematura por este cauce se tropezará con una desestimación ( lo suyo es impugnar el acto expreso prematuro y precipitado), situación curiosa que comenté en un post reciente.
Éste es uno de esos casos que no aparecen en los tratados pero que a todo abogado se le dará más de una vez. El problema viene dado como señala la entrada cuando la Administración inicia / continúa la ejecución con independencia de que se haya interpuesto recurso contencioso con petición de adopción de medidas cautelares. Para intentar evitar esta situación podría valorarse:
1.- En el mismo momento en que se presente la interposición (procedimiento ordinario) o demanda (abreviado) hacer copia del escrito sellado en el que constará la petición de suspensión, y acudir de inmediato a la Administración demandada para comunicar la interposición del recurso junto a la jurisprudencia arriba mencionada. De este modo se matan dos pájaros de un tiro, la Administración tiene conocimiento fehaciente de la solicitud de suspensión no resuelta (caso contrario podría tardar semanas en que ocurriera), y por otro lado esa misma Administración no puede desconocer la jurisprudencia que se cita en el escrito presentado sobre la imposibilidad de ejecutar hasta la resolución de la cautelar.
2.- Esto muchas veces funciona, caso contrario y tal como bien señala Sevach no quedaría más remedio que impugnar ese acto prematuro, pero existe otra posibilidad b) que también puede tener éxito y es poner en conocimiento del Juzgado/Tribunal la tramitación de la ejecución en sede administrativa a pesar de estar pendiente de resolución la medida cautelar en sede judicial, a lo que no estaría de más acompañar ese primer intento de paralización comentado en el apartado anterior. Lo cierto es que en no pocos casos, algunos tribunales dictan una resolución «recordando/advirtiendo» que no debe ejectuarse el acto antes de la resolución del incidente, y este «recuerdo» tiene una eficacia bastante alta.
Quisiera que alguien me ilustrara sobre la posibilidad que el desconocimiento de la Administración sobre esta doctrina tan consolidada y por tanto la ejecución del acto administrativo estando pendiente la resolución de la medida cautelar en via judicial,…….si ese desconocimiento cuando la Administración está asistida por Letrados que además son funcionarios municipales ¿podría constituir delito? cual?
Gracias
El problema -el gran problema- es la lentitud de la justicia. Pues, si el mero hecho de solicitar la suspensión del acto como medida cautelar conlleva su efectiva suspensión, hasta que se pronuncie el órgano judicial, y dada su habitual tardanza, lo que se arbitra es un mecanismo general de suspensión indiferenciado que consigue la finalidad buscada con la medida cautelar con independencia de la decisión sobre la misma. Resulta lógico, aparte de legal y jurisprudencialmente consolidado, en el procedimiento sancionador y en el tributario, pero no como regla general.
Tomemos una solicitud de suspensión cautelar dentro de un contencioso contra el acuerdo de declaración de urgencia en un procedimiento expropiatorio. Si por el hecho de solicitarla se suspende la ejecución del acto, para cuando se resuelva sobre si debe concederse o no la medida es posible que el interés público se haya visto dañado.
Excelente Sevach, como siempre. Una cuestión el link no funciona: «Pues bien, ya me ocupé en un post anterior de la curiosa regulación y jurisprudencia en torno a la suspensión solicitada con ocasión de los recursos administrativos contemplada en el art.111 de la Ley 30/1992».
un saludo.
Felicidades antes de nada por el contenido del blog!
Me gustaría decirte que algunas de las entradas de tu blog no estan operativas y aparecen con el enlace caido…como ocurre por ejemplo con la del museo de los horrores del derecho administrativo.
He realizado mi trabajo de fin de grado sobre el derecho y principio a la buena administración y la verdad es que tu blog me ha sido de gran ayuda a la hora de profundizar en reflexiones.
En relación a lo que comenta Rafa, aquí en Bizkaia contamos con una sentencia pionera que condena a la alcadesa Sorkunde Aiarza de Zamudio por un delito de prevaricacion, en la que entre otras cosas se recoge ese supuesto: la alcadesa actua y ordena el derribo de las obras el mismo día en el que le notifican la interposición de medidas cautelares exigidas por un vecino y aceptadas por el juzgado.
Hola Sevach,
Me podría indicar con mayor profundidad el supuesto que deja ver la sentencia (Roj: STSJ M 16828/2009 Id Cendoj: 28079330022009101550), que usted menciona en otros post, es decir triple callada de la administración, primero para la suspensión provisional (1 mes), luego en el fondo del asunto, recurso, (3 meses) y finalmente, aunque no es obligatorio, en la no respuesta a la solicitud de un certificado de actos presuntos sobre los silencios previos (15 días).
¿como se puede hacer valer este presunto acto administrativo si encima es un acto que requiere coordinación con la propia administración? (ejemplos: acceso a un terreno publico que se encuentre cerrado, admisión de niños en colegios, devolución de impuestos, etc).
¿que ocurre cuando ya tiene mas peso en la demanda el silencio de la administración, su inacción e incapacidad para resolver que los argumentos iniciales del ciudadano? ¿Pueden llevar las malas formas de la administración a perder un contencioso que en condiciones normales no estaría muy claro para el interesado?.
Y luego para ponérselo aun mas fácil. ¿Que ocurre si ese acto administrativo estimado por el “triple” silencio administrativo es contra un tercero? (Ejemplo: acceso de un niño a un colegio concertado, acceso de un desempleado a una acción de formación subcontratada por el INEM o que una contrata del ayuntamiento debe dejar de realizar unos trabajos). ¿Que puede hacer el ciudadano antes de ir la juez?. ¿De que vale el articulo 43.4 de la 30/92 (hacerlo valer….como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada….). ¿Vale de algo personarse con un notario o incluso con la Policía mientras el juez dictamina?
Hola Sevach,
Me podría indicar con mayor profundidad el supuesto que deja ver la sentencia (Roj: STSJ M 16828/2009 Id Cendoj: 28079330022009101550), que usted menciona en otros post, es decir triple callada de la administración, primero para la suspensión provisional (1 mes), luego en el fondo del asunto, recurso, (3 meses) y finalmente, aunque no es obligatorio, en la no respuesta a la solicitud de un certificado de actos presuntos sobre los silencios previos (15 días).
¿como se puede hacer valer este presunto acto administrativo si encima es un acto que requiere coordinación con la propia administración? (ejemplos: acceso a un terreno publico que se encuentre cerrado, admisión de niños en colegios, devolución de impuestos, etc).
¿que ocurre cuando ya tiene mas peso en la demanda el silencio de la administración, su inacción e incapacidad para resolver que los argumentos iniciales del ciudadano? ¿Pueden llevar las malas formas de la administración a perder un contencioso que en condiciones normales no estaría muy claro para el interesado?.
Y luego para ponérselo aun mas fácil. ¿Que ocurre si ese acto administrativo estimado por el “triple” silencio administrativo es contra un tercero? (Ejemplo: acceso de un niño a un colegio concertado, acceso de un desempleado a una acción de formación subcontratada por el INEM o que una contrata del ayuntamiento debe dejar de realizar unos trabajos). ¿Que puede hacer el ciudadano antes de ir la juez?. ¿De que vale el articulo 43.4 de la 30/92 (hacerlo valer….como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada….). ¿Vale de algo personarse con un notario o incluso con la Policía mientras el juez dictamina?
Muchas gracias por tu blog porque es una maravilla.
Soy habilitada nacional y me surge la duda de si en vía judicial se recurre una resolución del TCAP (que determina que continuemos el procedimiento y por tanto, la formalización de un contrato) y se solicita la suspensión del procedimiento administrativo, si tenemos la obligación de suspenderlo por la mera solicitud.
Los antecedentes es que el recurrente es el actual prestador de un servicio que se halla sin contrato desde hace tiempo. Como consecuencia de la nueva licitación habría un nuevo prestador del servicio (mucho más económico). por prudencia lo suyo sería esperar al que se resolviera la medida cautelar pero en base al interés publico no tengo duda que lo mejor es continuar con el procedimiento administrativo y formalizar, ya que ademas de ser mas económico, la prestación del servicio tendría una base contractual.
En caso de que lo aconsejado fuera la suspensión hasta que se decidiera sobre la medida cautelar, no se puede imponer una garantía en vía adminsitrativa para poder soportar los daños que ello genera?
Muchas gracias!
El juez de instancia resuelve: Que aunque la administración señalara lo contrario en su notificación a la interesada, tal y como se aprecia (me notifican que puedo acudir a la vía jurisdiccional en el plazo de dos meses porque el acto administrativo, agotaba la Via Administrativa y cuando interpongo el recurso, dicen que es un Acto de Trámite), dicha circunstancia, decir lo contrario en su notificación, no hace al acto de distinta naturaleza (dice su señoría). Son varias las notificaciones de la administración en las que me dicen que puedo acudir en Reposición o directamente en Via contenciosa, y después ante el juzgado dicen que son actos de trámite.
Sin embargo las SSTS de 27 de junio de 2011. y 21 de noviembre de 2011, Establecen: Partiendo de la base de que en cualquier realidad no pueden convivir indistintamente una cosa y la contraria (pues ambas se excluyen mutuamente), lo que no pude la administración recurrente «ir en contra de sus propios actos.
La verdad es que lo que he aprendido en los últimos años es que la Administración hace lo que quiere y los jueces son dioses
¡qué decepción e inseguridad siento!.
La verdad es que tengo una duda, aunque no me sirve para nada conocer la respuesta porque yo directamente he perdido los derechos fundamentales por demandar a la Gaceta de Salamanca, pero me gustaría saber si para un ciudadano normal si se te ha revocado la justicia gratuita la Comisión de justicia gratuita, y tú has impugnado ( entregué ayer la impugnación), ¿La Gaceta de Salamanca me puede poner una demanda para pedirme las costas?, ya que ejecutarme no puede, porque presentó las demandas de ejecución siendo yo beneficiaria de justicia gratuita, y les han denegado la ejecución ¿puede demandarme sin haberse resuelto la impugnación?. Hoy he encontrado un papel de citación en mi buzón y a mí no hay nadie que me tenga que dar nada del juzgado, por tanto, imagino que son ellos que están como locos por embargarme hasta la sangre, ¿pueden hacerlo?
Muchas gracias y un saludo
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