No es frecuente que las Sentencias del Tribunal Supremo cuenten con votos particulares. Menos aún que tales sentencias marquen el territorio en un ámbito tan relevante como son las fronteras o límites del derecho a la negociación por los sindicatos con la Administración.
Es el caso de un puñado de recientes sentencias que versan sobre el mismo objeto impugnatorio el Reglamento Orgánico y Funcional de una Consejería autonómica, y niegan que tales determinaciones de deban ser objeto de negociación. El Supremo interpreta nada menos que el art.37.2 del EBEP cuando utiliza la siguiente fórmula: “Quedan excluidas de la obligatoriedad de la negociación las materias siguientes: a) Las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización.
Cuando las consecuencias de las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización tengan repercusión sobre condiciones de trabajo de los funcionarios públicos contempladas en el apartado anterior, procederá la negociación de dichas condiciones con las organizaciones sindicales a que se refiere este Estatuto».
Así el Supremo centra la cuestión litigiosa en estos términos: “Y todo ello ya circunscribe la controversia a la siguiente cuestión: si al regular junto a los servicios de la Consellería las funciones que a cada uno se le asigna, se están también regulando las condiciones de trabajo a que se refiere el artículo 37.1 del Estatuto Básico. del Empleado Público.”
1. El caso es importantísimo pues hay que recordar que según los arts.7 y 10.3 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) la creación, modificación y supresión de unidades administrativas, cuando no tengan la consideración de órganos, se realiza a través de las relaciones de puestos de trabajo (art. 10.3), de manera que existe una vinculación íntima entre “unidades administrativas” y “puestos de trabajo” a lo que se une el crucial dato de que la Administración había acometido la definición de funciones de tales unidades. La cuestión es si las decisiones de reestructuración, creación o supresión y modificación de órganos, y funciones asociadas a los mismos, requiere la previa negociación con los sindicatos o si por el contrario la potestad de autoorganización las inmuniza, y no precisan de tal negociación.
2. Tales sentencias de la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo (por todas, la Sentencia de 19 de Diciembre de 2014 (rec. 113/2014), revocan otras tantas sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, y afirman:
“Sin embargo, en el criterio de esta Sala, no es posible la creación de servicios de una Consellería sin asignar las funciones correspondientes, y será posteriormente, una vez han sido creados estos servicios y asignadas las funciones que les corresponden mediante una decisión que tiene un marcado carácter organizativo, cuando habrá que negociar, a través de las RPT u otros instrumentos, las condiciones en que el trabajo de esos nuevos servicios tendrá que realizarse.
Y así ha de ser considerado porque, si la mera creación o supresión de servicios tuviera que negociarse, la exención de la necesidad de negociar las decisiones organizativas carecería de eficacia alguna.
Dicho todo lo anterior desde el plano de la interpretación de la ley actualmente vigente, pues nada impediría que también para este caso estuviera prevista legalmente la negociación, aun cuando la Administración gozara luego de potestad organizativa plena.”
Por tanto, para el futuro la decisión de creación, supresión o modificación de “plazas”, “unidades” u otras determinaciones orgánicas, que vengan de la mano de reglamentos orgánicos, estructuras orgánicas o similares, quedan extramuros de la negociación con los sindicatos.
Ello sin perjuicio de que cuando se acometan las adaptaciones o modificaciones por las Relaciones de Puestos de Trabajo, éstas si deben seguir siendo negociadas.
3. A mi modesto juicio, esta interpretación es correcta.
Basta tener presente la letra del citado art.37.2 EBEP. Recordemos: “Cuando las consecuencias de las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización tengan repercusión sobre condiciones de trabajo de los funcionarios públicos contempladas en el apartado anterior, procederá la negociación de dichas condiciones…”. Así, a mi juicio si se impone negociar “dichas condiciones”, es cosa distinta de negociar “dichas decisiones”.
Además añadiría de cosecha propia, que el art.11 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Administraciones Públicas se ocupa mediante norma básica de los requisitos de creación de los órganos administrativos imponiendo el apartado c) del art.11 la «delimitación de sus funciones y competencias» , de manera que tal regulación especial, sin requisito alguno de que se negocie tal decisión orgánica, prevalece sobre interpretaciones extensivas de la regulación sectorial de la negociación de las condiciones de trabajo.
Y es que, en efecto, una cosa es crear o modificar una plaza y otra determinar sus “condiciones”. Por ejemplo, se puede crear una plaza de “cartero” y enumerar sus “funciones” (repartir, etc). Lo que se negociarán serán los efectos de crear esa plaza de “Cartero” con esas funciones (horario, modo, uniforme, etc.).
O sea, la ingeniería orgánica y «engranajes» de la estructura de funcionamiento de la Administración es decisión de oportunidad de la misma, sin espacio para la negociación con los sindicatos.
4. Por tanto, pese a lo razonado del voto particular de dos magistrados, a esta doctrina habrá que estar en el futuro. Eso sí, debiendo evitarse que la Administración incurra en el fraude de “vestir con el hábito de estructura orgánico a quien no es monje” pues la tentación está cantada para algunas autoridades desaprensivas. O sea, aprovechar para introducir en el reglamento orgánico o en la estructura orgánica, “condiciones de trabajo” so pretexto de formar parte de las “funciones”, y de este modo huir de la negociación sindical. Pero insistamos: las funciones es “qué” se hace, y las “condiciones” es “cómo” se hacen. Fácil de entender.
5. Y así no olvidemos que los sindicatos siguen estando legitimados para impugnar tales acuerdos orgánicos, aunque no por la falta de negociación, sino por otros motivos de legalidad, desviación de poder o similares. Y es que no debemos olvidar que el mismo Tribunal Constitucional en su STC 203/2002, de 28 de octubre, constataba que:
hemos reconocido la existencia de ese interés específico para recurrir un Acuerdo de la Junta de Gobierno de una Universidad aprobatorio de la dotación de determinadas plazas de profesorado (STC 101/1996, de 11 de junio FJ 3); para impugnar el sistema de provisión de una plaza de Jefe de la policía local en un Ayuntamiento (STC 7 /2001, de 15 de enero, FJ 6); para impugnar las bases de la convocatoria de un concurso-oposición para la provisión de plazas de bomberos de una Diputación Provincia (STC 34/2001, de 29 de enero , FJ 4); o para recurrir el Acuerdo del Pleno de una Ayuntamiento que aprobaba la plantilla orgánica del mismo (STC 84/2001, de 26 de marzo , FJ 4). En todos estos supuestos entendimos acreditado tal interés por la conexión entre los fines y la actividad del sindicato (la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores) y el objeto del pleito, centrado en actividades relacionadas con la organización administrativa. Es más, expresamente declaramos que el hecho de que un acto sea manifestación de la potestad organizativa de la Administración poco o nada explica sobre la existencia o inexistencia de legitimación procesal, porque poco no nada dice de la titularidad de intereses legítimos del sindicato (STC 7/2001, de 15 de enero , FJ 6)»
En fin, confiemos en la sensatez.
Muy buenas apreciaciones; pero Jose Ramón, qué pasa cuando la Administración convoca a los Sindicatos, y aprueba algo (de una convocatoria cualquiera), si o si, sin negociación, tan sólo cumpliendo el trámite de hacer la reunión mediante convocatoria con las Organizaciones Sindicales y esta actitud se repite… no pasa nada, la Administración puede aprobar (haciendo el pseudo-trámite de reunirse con los Sindicatos) cualquier cosa.¡¡¡
Estoy de acuerdo, con la ley en la mano esta interpretación es correcta. El único problema es que vivimos en una sociedad cuyos ciudadanos incrementan sus demandas a un ritmo vertiginoso y que exige participación y transparencia. Muchas veces se ha suscitado la duda sobre si una plaza se ha creado ex profeso para una persona, es decir con “nombre y apellidos” como dice el argot funcionarial. Y lo cierto es que la a potestad de organización ha sido con frecuencia una coartada para conductas arbitrarias, que en ocasiones rozan la legalidad vigente y que en muchos casos vulneran el art9.3 de la CE . Lo que yo observo es que estamos asistiendo aun desplazamiento del derecho administrativo hacia el derecho penal porque los ciudadanos y los funcionarios perciben que el derecho administrativo es poco garantista. Mi hipótesis es que quizás éste es el tercer prisma del debate que nos ha ocupado en los últimos años: La politización de la justicia y la judicialización de la política. Ejemplos: los camillero de Teresa Romero interpone una querella criminal contra la Conserjería de Sanidad en Madrid; Los enfermos de hepatitis C interponen una querella criminal contra el ministro de sanidad ; la Audiencia de Palma ha ordenado admitir a trámite la querella contra el presidente del Govern, José Ramón Bauzá, y el conseller de Salut, Martí Sansaloni, por no convocar concursos de méritos tras autorizar la apertura de nuevas oficinas de farmacia.
Esta “huida” del derecho administrativo hacia el derecho penal es quizás un síntoma de una sociedad saturada por la corrupción y la prepotencia de los poderes públicos. Además, dibuja un paisaje esperpéntico donde el aire se hace cada vez más irrespirable. Los jueces tienen que limitarse a cumplir e interpretar la ley, pero quizás haya llegado la hora de comenzar a construir un edificó jurídico administrativo más acorde con la exigente sociedad del siglo XXI.
Gracias a este blog por propiciar el debate y permitirnos ejercitar el derecho a la libertad de expresión.
El edificio jurídico administrativo del siglo XXI me parece genial. Sería ideal que fuera ágil a la par que moderno y para colofón o «Bonus» que formara parte de una urbanización jurídico administrativa independiente llamada Europa. Pero primero debemos contar con buenos cimientos del siglo XVIII. Por ejemplo la separación efectiva de poderes, cosa que aún no tenemos en España.
Durante años se han dado muchísimas sentencias en las cuales el mero hecho de reunirse con las organizaciones sindicales suponía cumplida la negociación. Sin embargo, en los últimos tiempos se ha dejado ver alguna que otra sentencia de TSJ, en la que no han considerado negociación a una reunión celebrada sin ánimo de negociar o de llegar a un acuerdo.
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Ante todo felicitarle por su magnífico blog del que soy ferviente seguidor aunque participe poco con mis comentarios. La interpretación que hace la mayoría de la Sala Tercera del Tribunal Supremo del artículo 37.2, sin duda, es una de las posibles y, por tanto, «normativamente» es correcta; no obstante, también se constata lo alejado que está referido Tribunal de la realidad cotidiana de España. Esa interpretación que hace el Supremo, sería muy válida en un país «normal» donde existe una verdadera negociación colectiva de las condiciones laborales de los trabajadores, incluidos, los públicos pero, sin ánimo de ofender, en mi opinión no es válida en España donde cada vez más la «buena fe» negociadora de la administración es inexistente y vamos a peor y se utilizan estas «prevenciones sesgadas y parciales» del ordenamiento jurídico para imponer las condiciones de trabajo a los distintos colectivos de empleados públicos. Con esta Sentencia, una vez más los que servimos en las administraciones públicas, nos vemos defraudados por las resoluciones de los Juzgados y Tribunales de nuestro país que, curiosamente, parecerían siempre amparar al más «poderoso». En este caso al que tiene el poder de algún boletín oficial. En fin, es lo que hay.
Precisamente, esta es la línea que debe seguir la Administración. Se ha llegado al absurdo de negociar absolutamente todo y eso no debe ser así.
Es más, se entiende que la negociación debe acabar siempre en acuerdo, por lo que el veto sindical limita la posibilidad de hacer cualquier cambio. En definitiva, se impone la cordura.
Por cierto, el EBEP solo impone el deber de negociar las normas que fijen los CRITERIOS GENERALES en materia de sistemas de clasificación de puestos de trabajo, por lo que eso de negociar la RPT, puesto a puesto, complemento a complemento, también debería contemplarse incorrecto en las sentencias.
Pues como empleada pública con ya una cierta antigüedad, y aunque creo que la interpretación del tribunal es correcta, creo que esta sentencia sólo servirá para empeorar las condiciones de trabajo de los empleados públicos. En primer lugar porque no pide que los cambios organizativos, que no se tienen que negociar, se justifiquen claramente. Y es que sin la necesidad de una justificación basada en algo más que el capricho del político (asesor) de turno, será fácil la creación de puestos de trabajo sobredimensionados en lo económico y sin ocupaciones efectivas ni necesidad de justificar, tampoco, la capacitación necesaria.
En segundo lugar porque sigue dejando a los trabajadores públicos como trabajadores de segunda únicamente porque su empleador es el Estado: parece que no tengamos derechos laborales o que el derecho de proteger nuestros derechos es taannn lento que no merece la pena ejercerlo, debilitándonos de esta forma, como colectivo.
Por cierto que es verdad que el cumplimiento de la obligación de negociar no puede limitarse, como se ha hecho mucho tiempo, a una reunión con los sindicatos meramente expositiva de las intenciones de la administración. Eso no es negociar, eso es marear la perdiz y dejar a los trabajadores desanimados, pensando que su sindicato no les defiende (cosa que a veces también es verdad).
Y respecto al comentario anterior, sólo la negociación de la RPT puesto a puesto garantiza que no se den complementos por amiguismo o por interés, con los resultados que estamos viendo a diario en los periódicos, ya que se evita que para obtener un complemento haya que obedecer al mando de turno.
No sé por qué, cada vez que me planteo estos temas me acuerdo de la novela «Miau» de D. Benito Pérez Galdós que, tal y como se estan poniendo las cosas, está adquiriendo tintes de total actualidad.
Hola, bruixa.
Que la negociación de la RPT se haga puesto a puesto es precisamente lo que garantiza que los complementos se den por amiguismo o por interés.
Según tu propuesta si no se negocia, se dan complementos así (a interés del político de turno). Pero es que, cuando se negocia, se duplica el problema (a interés del político de turno y también a interés del sindicalista de turno). Esa es la cruda realidad y todo el que ha ido a una mesa de negociación lo sabe perfectamente.
En todo caso, creo que la negociación no ayuda a hacer más claros los justificantes organizativos, sino que más bien los enturbia. Por eso, defiendo dos cuestiones: la negociación debe hacerse a nivel de criterios generales (y los criterios generales ayudan a no hacer excepciones según nos interese) y, en segundo lugar, debemos eliminar el elemento personal de la RPT porque definimos puestos, no a ocupantes de los puestos.
Lamento discrepar en esta cuestión.