La legitimación procesal es un eufemismo jurídico de “utilidad”, ya que el legislador no quiere que se desarrollen pleitos por puro interés académico o que no revistan un efecto en quien los promueve. Se parte de la idea de que la jurisdicción contencioso-administrativa pretende resolver un conflicto concreto y real entre sujetos concretos: de un lado, la Administración que sostiene su actuación administrativa y de otro, normalmente un particular que la combate porque le interesa realmente.
Diriase que el proceso no quiere oportunistas. No quiere que la Justicia pierda en el tiempo en pleitos-vendetta (para fastidiar) ni pleitos-prospectivos (para explorar el futuro), ni pleitos-políticos (para demostrar lo mal que gestionan autoridades de partidos políticos), ni pleitos-académicos (para robustecer o debilitar tesis teóricas), ni pleitos-semillero (para obtener un fallo judicial, a modo de rompehielos, que abra vía a un mercado de potenciales clientes). No. El proceso está para algo y la “legitimación” es el instituto procesal que se alza en barrera por la que solo pasan quienes poseen un interés serio, real y actual en ejercer un recurso o sostener la actuación administrativa.
De ahí que la propia Constitución solo preste amparo a la tutela judicial en el ejercicio de los derechos e intereses “legítimos”. O sea, la justicia no es un juego ni un pasatiempo, sino para resolver conflictos reales.
El problema radica en la dificultad de identificar si existe un interés legítimo o no, y es que parece que se acaba de perder de vista la finalidad de la “legitimación” para alzarse en requisito autónomo que a veces conduce a injusticias, puesto que el portazo de la “falta de legitimación” impide acceder al fondo litigioso.
1. Viene al caso porque me resulta llamativa la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de Febrero de 2015 (rec.214/2011) (rec. 214/2011) que confirma la sentencia de la Audiencia Nacional en la que se rechaza la legitimación a varios profesores, el área de conocimiento y una Directora académica, a la hora de impugnar en vía contencioso-administrativa el carácter oficial del título de grado en Relaciones Laborales de la Universidad de Burgos y su inscripción en el Registro de Universidades, Centro y Títulos.
2. La Sentencia del Supremo es certera cuando niega legitimación a que un órgano de la propia Universidad (o una unidad académica compleja, que es lo que califica al, “área de conocimiento”) pueda impugnar acuerdos de la propia Universidad (art.20, a LJCA). O sea, por un principio de coherencia, el Ordenamiento Jurídico impide que la parte se vuelva contra el Todo, esto es, se prohibe que «un brazo» (órgano) pueda golpear otras extremidades del mismo cuerpo ( la Administración en que se integra).
Por cierto, en este punto manifestaré que me resulta llamativo que la jurisprudencia reconduce esta situación a «legitimación» cuando se trata sencillamente de una prohibición técnica procesal (art.20 LJCA), que nada tiene que ver con la legitimación, de la que se ocupa el artículo anterior de la LJCA (art.19).
Sin embargo, la perplejidad asoma porque el Supremo asume la tesis de la Audiencia Nacional cuando afirma que.
Es cierto que hic et nunc no se impugna directamente ninguna actuación de la mentada Universidad , pero no puede desconocerse que a través de la impugnación de la resolución recurrida de verificación positiva del Consejo de Universidades se trata de poner en tela de juicio el propio plan de estudios del Grado de referencia.”.
¡Caracoles!. O sea, que si la Universidad interviene en cualquier fase de un procedimiento administrativo multifásico y no tiene la última palabra ni su informe es vinculante… ¿nunca podrá la Universidad- ni sus órganos- impugnar la decisión administrativa final emanante del Estado o la Comunidad Autónoma, por ejemplo?; ¿ acaso no estamos abriendo un truco para los avispados políticos consistente en llamar en el diseño legal de un procedimiento a cualquier Administración para emitir informe o propuesta, y de este modo asegurarse el “blindaje” de la decisión final, inmune por falta de legitimación de estos invitados a participar en el procedimiento?.
3. Asimismo, una segunda vertiente de la Sentencia me resulta también chocante, cuando niega legitimación a los profesores individualmente considerados para impugnar la aprobación del título de grado en “Relaciones Laborales y Recursos Humanos en la Universidad de Burgos”, pese a que son profesores, lo son de la Universidad de Burgos, lo son de la disciplina laboral y están llamados a soportar la dimensión de su vida académico-profesional en función de tales planes. Dice el Supremo:
Y por lo que se refiere a los codemandantes individualmente considerados, también coincidimos con el criterio indicado en la citada sentencia, con cita del artículo 19.1.a) de la LJC, de que las consecuencias genéricas sobre la carga docente derivada de la introducción de los nuevos títulos de grado y sus eventuales efectos sobre la contratación de los profesores asociados constituyen datos lo suficientemente difusos como para impedir una individualización real, actual y efectiva de los posibles daños a recaer sobre cada uno de los demandantes, lo que imposibilita que aceptemos su legitimación para impugnar en términos de generalidad un acto de organización académica de la Universidad en la que prestan sus servicios, que es en definitiva lo que viene a avalar el acuerdo del Consejo de Ministros recurrido.”
Parece que el reproche es que el título oficial impugnado tiene consecuencias “genéricas” y que el impacto del título sobre los recurrentes es “difuso”. Sin embargo, en mi personal opinión creo que no hace falta razonar lo “genérico” o “específico” del interés cuando es ostensible, patente y notoria su existencia: ¿puede negarse interés a profesores asociados cuyos contratos – duración y contenido- se verán afectados por la mayor o menor duración de la novedosa carga académica derivada del nuevo Plan?, ¿o acaso un funcionario no puede impugnar la Relación de Puestos de Trabajo que encuadra entre otros aspectos los requisitos de desempeño de su labor en su puesto de trabajo?, ¿quizás no pueden los jueces impugnar el acuerdo el Consejo General del Poder Judicial que establezca la carga de trabajo de jueces, aunque sea un criterio genérico y global?, ¿no pueden impugnarse los Planes, Programas y otros instrumentos generales porque siempre podrá decirse que no hay afectación directa y específica?.
Me pregunto, si es razonable exigir un interés “específico” cuando se combate un Plan “general” que por definición es programación y previsión general, y está lógicamente llamado a un efecto cascada con impacto específico.
4. Ténganse por reflexiones en voz alta desde la libertad de cátedra bloguera, las siguientes.
- Creo que realmente la legitimación es un concepto material de verificar lisa y llanamente si hay o no un efecto útil del litigio para quien lo promueve.
- Si el legislador considerase que no se deben impugnar los actos generales cuando los mismos están llamados a su aplicación por actos singulares, momento en que podría el destinatario estar legitimado para impugnarlos, pues debería la Ley (la LJCA) alzar esa medida. No incorporar la jurisprudencia motivos de inadmisibilidad «ex novo», bienintencionados pero de funestas consecuencias para quien de buena fe y no por capricho impugna una decisión administrativa. Y es que una cosa es no tener interés legítimo y otra que ese interés no esté materializado en “carne, hueso y piel” al tiempo de impugnar la actuación administrativa.
- Bastante es la “lucha contra los molinos de la potestad de autoorganización” (grado máximo de discrecionalidad) como para que ni siquiera se permita a los Quijotes subirse a Rocinante.
5. En fin, creo que nos esperan muchos malabarismos con la “legitimación” pues hasta el propio Tribunal Constitucional ha tenido que lidiar el miura. En unas ocasiones favorable y en otras restrictiva. A veces tengo la sensación de que algunos abogados con sus asuntos bajo el brazo se sienten como adolescentes a la puerta de la discoteca mientras un portero les mira de arriba abajo y tras ojear su cartapacio, después les dicen: ¡Pasa!… o ¡No, tu no!. Y da igual que se quejen porque pasar, no pasarán.
En fin, estas y otras muchas cuestiones serán abordadas en salones y pasillos del inminente XIII Curso sobre Régimen Universitario en Toledo.
Estimado profesor bloguero, me alegro poder discrepar de su opinión y tener tiempo para poder justificar la discrepancia: entiendo que lo que el Tribunal Supremo dice, tácitamente, es que no es lo mismo legitimación procesal que legitimación «ad causam». Resulta obvio que los profesores, individualmente considerados, tienen interés en la disposición general. Creo que también resulta obvio que, en consecuencia con su interés, tienen legitimación procesal. Pero también el Supremo ha considerado que no tienen legitimación ad causam en este concreto proceso. Me explico: queda claro que una asociación de consumidores tiene legitimación procesal para impugnar una cláusula suelo por abusiva (p.ej. art. 11 LEC) pero no tiene legitimación ad causam para impugnar la cláusula suelo abusiva de mi préstamo hipotecario sino yo no le autorizo el ejercicio de dicho acción. En definitiva lo que se discute es si el demandante (en el supuesto de la STS o en cualquier otra jurisdicción) está accionando un derecho propio; si no es titular del derecho «discutido» (como creo que entiende el Supremo respecto de los profesores) carecería de legitimación ad causam y, consecuentemente, su recurso debe ser inadmitido.
Pues estimado comentarista, gustoso profundizaré en mi opinión, no necesariamente acertada. Verás, a mi juicio el derecho procesal es un manto de armiño pesado que a veces impide a la justicia manifestarse. Mas que la distinción entre legitimación ad procesum y ad causam, fíjate que lo relevante no es «accionar por derecho propio» o ser «titular del derecho discutido» como dices, sino que la tutela judicial y la legitimación puede derivar de «derechos e intereses legítimos» de manera que el interés como bien sabes ( y dice la doctrina italiana) es un «derecho debilitado» o un mero beneficio eventual o ausencia de perjuicio en quien lo esgrime (¡ muy distinto del derecho subjetivo!). De ahí que me parece evidente que los profesores asociados tienen interés legítimo, pues no se trata del Plan de Estudios de Pekín, ni de Barcelona, sino de la titulación de Relaciones Laborales de la Universidad de Burgos, de «su» Universidad, que determinará la subsistencia de «sus» plazas, «su» carga docente y asignatura a impartir. Y así, puedo mirar la bola de cristal y ver como en un futuro próximo la Universidad al no existir carga docente para ellos – contratados laborales- por imperativo de un Plan que no pudieron cuestionar jurisdiccionalmente, adoptará: a) La amortización de las plazas con despido individual o colectivo; b) la modificación de sus condiciones sustanciales. Y si impugnan el Acuerdo general de la Universidad en vía contencioso-administrativa se dará la paradoja de que no pueden impugnar indirectamente el Plan de Estudios porque no es una disposición general y además no podrían ampliar el objeto impugnatorio a tal acto general porque el plazos de dos meses frente al mismo se habrían agotado (¡ consentido!); ello sin olvidar el «cacao» jurídico que supondría impugnar la decisión universitaria ante el Juzgado contencioso y el Plan ante la Sala de la Audiencia Nacional (¡ no hay cuestiones prejudiciales homogéneas en lo contencioso!). Y si esos profesores optan por impugnar el acto de despido ante la jurisdicción social, esta no cuestionará el acto administrativo general del Plan Oficial y se limitarán a darlo por bueno. El resultado: unos profesores que mas diligencia no se puede pedir y un palmo de narices por la sorpresa.
Y ya que hablas de consumo, y como me gusta hablar de mi tierra, te diría que si la Comunidad Autónoma asturiana aprobase un Plan de implantación y comercialización de la sidra en Asturias que contemplase por un lado, un límite de consumo máximo por local y por otro lado, un horario limitado de su ingesta ( aspectos que guardan paralelismo con el Plan Oficial y su impacto en el profesorado) pues me temo que tanto los propietarios de sidrerías como los camareros contrato vigente tendrían interés legítimo – no derecho- en impugnarlo en vía contencioso-administrativo; lo que sería chocante sería que los tribunales les dijesen que tienen «interés genérico» o «difuso»… porque creo que cualquier asturiano entendería que haber interés, haylo. O cualquier consumidor de sidra.
¡ Un cordial saludo! ¡ Y mil gracias por tu comentario!.
Completamente de acuerdo con este comentario. No tengo ningún tipo de duda que los profesores no tienen un «interés genérico» sino un derecho subjetivo a «atacar» el Plan y los actos de ejecución. Por supuesto que todos los afectados por una disposición general (personal y propietarios de sidrerías) tienen «interés directo» = derecho subjetivo, porque recurrirían en defensa de sus propios intereses. Sólo quería acreditar que en muchas ocasiones, sobre todo en recursos contra Administraciones locales, se abusa de la figura de interesado (más propia del procedimiento administrativo) y de la legitimación procesal (derechos difusos) que de la legitimación «ad causam» que la ostenta el titular del derecho subjetivo objeto del recurso contencioso-administrativo. Quizás mi temor sea que la Doctrina Legal de la Sala Tercera del Tribunal Supremo cada vez sea menos rigurosa (probablemente por el sistema judicial de ascensos -bonito tema para otro blog-) y que intuyo cada vez más Magistrados del TS menos preparados cuando conozco Magistrados de TJS e incluso de Juzgado con más preparación técnica. ¡Un fuerte abrazo y, de nuevo, gracias por su magnífico blog!