La Administración a veces da la callada por respuesta y cuando el particular impugna la desestimación presunta, aquélla despierta de su letargo y dicta una resolución expresa. El problema viene dado por los tiempos y las formas.
Los tiempos porque el abogado diligente formula la demanda frente a la actuación presunta desestimatoria y a veces no tiene conocimiento de que la Administración “de puntillas” dicta una Resolución expresa, que notifica al cliente. Y llegado el día de la vista oral, a veces el abogado se queda patidifuso cuando escucha a la Administración oponer que la desestimación presunta quedó sin objeto por haberse dictado una resolución expresa por la Administración y que está intacta al no haberse impugnado expresamente.
Pronto la jurisprudencia reaccionó con sentido común. Si la respuesta expresa era desestimatoria, y dado que se impugnó inicial y únicamente la desestimación presunta… ¿qué sentido tiene ampliar el objeto a aquélla resolución expresa?. Ninguno. Y por eso la jurisprudencia consideraba innecesario e irrelevante impugnar adicional y expresamente el acto desestimatorio ulterior.
En cambio, si la respuesta expresa era estimatoria, aunque fijando determinadas condiciones o limitaciones, que modificaban el sentido negativo combatido, la jurisprudencia consideraba que el particular tenía la carga procesal de ampliar el objeto impugnatorio.
Quedaba por resolver lo que ahora el Supremo zanja de un plumazo y que es lo mas frecuente. ¿Qué sucede si la resolución expresa solo contiene la estimación parcial?. ¿Si se combaten varias partes de un acto y solo se estima alguna petición o condición?. O pensemos en el caso habitual del ejercicio de una acción de responsabilidad patrimonial en que se solicita 100 de indemnización y el particular formula la demanda frente a la desestimación presunta. Si la Administración con posterioridad estima parcialmente el recurso y concede 5, hasta ahora no faltaban sentencias que consideraban que si no se impugnaba esta última resolución, se alzaba el muro de un nuevo acto firme y consentido que privaba de objeto la impugnación de la desestimación presunta. El particular se quedaba perplejo.
Pues bien, ahora el Supremo tercia con sentido común y sigue por la senda antiformalista y protectora en la reciente STS de 15 de Junio de 2015 (rec.1762/2014), que me atrevo a calificar de auténtico hito procesal:
1. Dicha Sentencia afirma sustancialmente:
Por consiguiente, no es conforme a Derecho la doctrina de la sentencia impugnada en cuanto, sin la suficiente matización, asocia la pérdida sobrevenida de objeto del proceso iniciado frente a la desestimación presunta por silencio administrativo a la falta de ampliación de la impugnación a la posterior resolución expresa por la Administración. Al contrario, la interpretación correcta del artículo 36. 1 LJCA, de acuerdo con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE ), exige distinguir los siguientes supuestos:
a) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, satisface íntegramente la pretensión, lo procedente será el desistimiento o la satisfacción extraprocesal de la pretensión (art. 76 LJCA).
b) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es plenamente denegatoria de la pretensión, el demandante podrá ampliar el recurso contencioso-administrativo, conforme al artículo 36.1 LJCA; pero si no lo hace, no por eso habrá perdido sentido su recurso.
c) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es parcialmente estimatoria de la pretensión, alterando la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, entonces sí, el artículo 36. 1 LJCA impone, en principio, al demandante la carga de ampliar el recurso. Pero la no asunción de ésta sólo comporta la total pérdida sobrevenida de objeto cuando, a la vista del contenido de dicha resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda su virtualidad. En otro caso, lo que se produce es la necesaria modificación de la pretensión formulada para adecuarla al contenido del acto administrativo que sustituye a la ficción legal en que consiste el silencio administrativo, entendiendo que no alcanza ni a lo que se obtiene por dicho acto ni a los aspectos de éste que no podían ser incluidos en las desestimación presunta recurrida y que, por tanto, son ajenos al proceso iniciado.”
En el caso la resolución final y tardía del Tribunal Económico-Administrativo Central estima parcialmente la reclamación confirmando las liquidaciones y dejando sin efecto una sanción, por lo que la falta de impugnación expresa de esta Resolución no privaba de objeto al recurso y en consecuencia, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 2014 que lo declaró inadmisible tuvo que ser revocada. Nótese el frescor de esta Sentencia del Supremo que da respuesta a una medida adoptada con naturalidad hace tan solo un año.
Así que bien está tenerlo en cuenta porque la inercia de algunos órganos jurisdiccionales, unida a un formalismo exacerbado, puede conducir a una inadmisibilidad, y a que la misma quede impune tal y como está el patio de los recursos (por los valladares de tasas, costas y admisiones).
Aquí está la brillante Sentencia que además, encierra todo un tratado didáctico sobre el instituto del silencio administrativo.
Y si alguien quiere seguir aprendiendo algo mas modesto del proceso contencioso-administrativo ahí va la recomendación de nuestro Diccionario jurisprudencial del proceso contencioso-administrativo, recién salido del horno y con respuestas claras.
Está muy bien la Sentencia, y el criterio es muy acertado.
Hace años aquí, la Administración Principal no respondía y una vez interpuesto el Recurso Contencioso-Administrativo, dictaba Resolución expresa y en lugar de notificarlo expresamente, lo notificaba «vía expediente administrativo», con la simple inclusión en el mismo. Y como las vistas se celebraban al año y medio, en cuanto te notificaban la recepción del expediente administrativo, tenías que ir inmediatamente a ver si había «sorpresa».
No podías dejar pasar el tiempo (pues eso sobraba antes de hacer la vista) para ver el expediente administrativo.
Menos mal que impera el sentido común.
El TS siempre sorprende. Mi criterio no obstante es que se afecta a la seguridad juridica y se entra indirectamente al modificar la pretension a enjuiciar un acto firme y consentido que no ha sido impugnado.
En el supuesto de un procedimiento abreviado en el que no se amplió la demanda a la resolución desestimatoria extemporánea ¿El demandante habría de realizar alguna alegación en este sentido? Vaya por delante que se trata del supuesto en el que se desestima la pretensión por silencio negativo y la resolución expresa es desestimatoria en su totalidad.
Estimado J.R.:
Una sentencia muy interesante y, creo, muy acertada. Es cierto como señala algún compañero que la no impugnación del acto expreso genera cierta inseguridad, pero yo creo que el Alto Tribunal aplica la «justicia distributiva»: dar a cada uno lo suyo. En este caso, la inseguridad la creo la Administración al no resolver en plazo, y el legislador, al permitir a la Administración la resolución a posteriori cuando ya podía haberse impugnado el acto. Una vez metido en el trampantojo (como diría Ihering), parecería un poco abusivo que el Tribunal colaborase con las mañas y artimañas de la Administración para llevarse el gato al agua. Así, que yo creo que el razonamiento (o más bien la motivación del Tribunal) ha sido algo así. Vale, la ley te permite la trampa del silencio, y también resolver después, generando una gran confusión, especialmente si hay estimación parcial o condicionada. Pero no me pidas que premie la confusión que has creado impidiendo al que recurrió en plazo, mantener el recurso si no tiene la iluminación de ampliar el recurso a dicha resolución, máxime cuando el estadio del proceso puede impedirlo. En definitiva, como dicen las Partidas «El que comete pecado es siervo de él», si la Administración cometió el pecado de no resolver en plazo, no puede pretender evitar las consecuencias del mismo creando confusión respecto al acto.
Un saludo y, como siempre, gracias