La mutación legal de las Universidades públicas: las EPIs

Desde que vi al mago David Copperfield hacer desaparecer la estatua de la libertad, creía que me quedaba poco por ver, hasta que la reciente Ley 39/2015  de Procedimiento Administrativo Común (PACA) y su hermana siamesa, la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LEREJU) privaron a las Universidades públicas de la condición de Administraciones Públicas. Abracadabra.

1. O sea, no importa que pese a las reticencias tradicionales a poner el cascabel de “Administración pública” al gato universitario, la jurisprudencia recaída desde la Ley de Reforma Universitaria de 1983 y sus sucesoras hubiese afirmado reiteradamente su condición de “Administraciones públicas independientes” (como Administración institucional, las bautizaron las Sentencias del Tribunal Supremo de 9 de Abril de 1985, 25 de Abril de 1985 o 10 de Febrero de 1983).

No importa que algunas leyes autonómicas y no pocos reglamentos las calificasen de Administraciones Públicas y que el manto del ámbito de aplicación de las leyes del sector público siempre las cubriese. Tampoco que la doctrina jurídico-universitaria, aglutinada en la Asociación para el Estudio del Derecho Universitario (AEDUN) y encabezada por Juan Manuel del Valle Pascual, en su construcción del Derecho universitario considerasen de forma unánime y pacífica la condición de las Universidades públicas como Administraciones institucionales, eso sí, con la singularidad del peso corporativo de sus estamentos y la fuerza de la autonomía universitaria constitucionalmente garantizada.

De hecho, recordemos que la Sentencia del Tribunal Constitucional del 29 de octubre de 2012 (rec. 5822/2011) es contundente cuando afirma:

Llegados a este punto estamos ya en condiciones de responder afirmativamente acerca de si el cargo de rector de una universidad pública implica el desempeño de una función pública incardinada en el ámbito de protección del art. 23.2 CE .

Del cuadro normativo que configura este cargo académico se infiere, en primer lugar, que las universidades públicas se integran – a los efectos que aquí importan y sin perjuicio de la especificidad de su régimen jurídico- en el marco de las Administraciones públicas [art. 2.1 del estatuto básico del empleado público en relación con el art. 6.4 de la Ley Orgánica 6/2001 , de universidades, la disposición adicional décima de la Ley de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado, el art. 2.2 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común y el art. 1.2 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa].

En suma, nada de eso importa, como tampoco que la propia Ley 39/2015 (PACA) y su hermana siamesa la Ley 40/2015 (LEREJU) las incluyan dentro del ámbito de aplicación del bloque de legalidad administrativa, pero eso sí, sin llamarlas administraciones, o sea, quieren tratar a las cebras como a los caballos y los asnos, pero no las califican de ganado equino.

2. Veamos la problemática desatada de cerca.

Tanto la PACA como la LEREJU, en sus artículos que definen el ámbito subjetivo de aplicación, dedican un apartado a lo que llaman Administraciones Públicas y otro epígrafe distinto a las Universidades públicas, lo que lleva a considerar que el legislador estatal no ha querido investirlas de la naturaleza de Administraciones Públicas. Por si quedaran dudas ambas leyes limitan expresamente la consideración de Administraciones Públicas a los “Organismos públicos y entidades de derecho público… vinculados o dependientes”. Aquí radica la auténtica perplejidad o novedad , pues  el legislador sitúa a las Universidades públicas (apartado c, del art.2, idéntico en ambas leyes) dentro del “Sector público institucional” pero fuera de la calificación de “Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas”.

Así pues, estamos ante una mutación de la naturaleza de las Universidades públicas que entierra infinidad de trabajos doctrinales, jurisprudencia y normativa autonómica o estatutaria que las calificaban de Administraciones Públicas. Sin embargo, los inequívocos artículos 2.3 de ambas leyes (PACA y LEREJU) no dejan lugar a dudas de la voluntad legal de excluir a las Universidades públicas de la condición de Administración pública.

3. Si no son Administraciones Públicas ni siquiera Organismos públicos o entidades “vinculadas o dependientes”, ¿qué son?.

La única y expresa etiqueta legalmente atribuida es la de que pertenecen al “Sector público institucional”.

Se nos impone el reto de identificar la categoría de personas jurídico públicas en que podemos encuadrarlas.

Su calificación adecuada sería la de Entes Públicos Independientes.

Son “entes” en cuanto gozan de personalidad jurídica.

Son “públicos” pues las leyes los sitúan en el denominado “sector público institucional”.

Y son “independientes” ya que el legislador estatal les ha privado expresamente del carácter de entes “vinculados” y “dependientes”, a lo que se sumaría la condición exclusiva de ser titulares de la autonomía universitaria, nada menos que de un derecho fundamental. De hecho, son los únicos entes que son titulares de un derecho fundamental a la autonomía (los entes locales poseen la garantía institucional de su “autonomía”, lo que es cualitativamente distinto).

De ahí, que a efectos prácticos, nos encontramos ante lo que pudiéramos calificar de EPIs (Entes Públicos Independientes).

4. La razón de la sinrazón de esta medida legislativa, y con ello nos adentramos en la conjetura de las motivaciones políticas, puede ser múltiple.

• O bien, para asimilar las reglas de juego funcional y competenciales de las universidades públicas a las universidades privadas.
• O bien, para excluir las rígidas reglas de las Administraciones Públicas de unas entidades que quieren libertad para moverse en el mercado educativo bajo libertades expansivas (libertad de cátedra, libertad de estudio, libertad de investigación, etc).
• O quizá por un complejo de inferioridad ante el panorama de buena parte de las Universidades europeas o americanas cuya financiación pública no compromete su actuación en el mercado como empresas o fundaciones privadas.
• También cabe la mera “ocurrencia” de alguno de los autores que metió el cucharón en la elaboración de las leyes citadas.
• Y como no, es posible el simple error de buena fe, ya que para muchos las Universidades en el universo de los poderes públicos son algo parecido a un “agujero negro”.

5. Veamos ahora sus consecuencias.

Esta privación de la naturaleza de Administraciones Públicas no comporta la exclusión de la aplicación del Derecho Administrativo. Recordemos que el hábito no hace al monje, pero es que si le quitas el hábito no deja de ser monje.

Y ello porque las propias leyes siamesas, Ley 39/2015 (PACA) y Ley 40/2015 (LEREJU), se cuidan de extender su aplicación a las Universidades públicas, sin calificarlas de Administraciones, pero a título de destinatario integrado en el sector público institucional (art.2.2 c, de ambas normas).

Además infinidad de leyes y reglamentos sectoriales tienen por destinatario expreso a las Universidades públicas.

Se suma el reenvío a normativa típicamente administrativa por parte de la propia Ley orgánica de Universidades (p.ej. el art.6.4 fija el régimen de impugnabilidad administrativa de las decisiones de las Universidades públicas, o el art.80.2 que les reconoce la titularidad de bienes de dominio público), o como se ha expuesto doctrinalmente están inmersas dentro del ámbito de aplicación de la legislación de contratos del sector público.

Ello sin olvidar que el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, publicado con posterioridad a las leyes siamesas (PACA y LEREJU) curiosamente dispone la aplicación del Estatuto “al personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral al servicio de las siguientes Administraciones Públicas: a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla. c) Las Administraciones de las entidades locales. d)Los organismos públicos, agencias y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas. e) Las Universidades Públicas”. Vaya, parece que se resucita la condición de las Universidades como Administraciones públicas (aunque ciertamente las leyes siamesas se publican antes pero entran en vigor después que el EBEP refundido).

6. En cambio, esa “inocente” mutación puede comportar efectos negativos para las Universidades públicas, como sería la exclusión de la aplicación de la legislación sectorial estatal cuando su ámbito subjetivo u objetivo se limite expresamente a las Administraciones públicas (p. ej. las exenciones tributarias que se limiten a Administraciones Públicas; la condición de beneficiarios de determinadas subvenciones a las Administraciones públicas, etc).

7. Lo que es seguro es que si los autores de la PACA y LEREJU (me temo que muchos cocineros y posiblemente poco coordinados) hubiesen leído “El Régimen Económico y Financiero de las Universidades Públicas” (Amarante, 2015) no estaríamos donde estamos. Me permito recomendarlo no solo por la estatura intelectual de su autor, Antonio Arias Rodríguez (jurista, economista, auditor, periodista y síndico de cuentas) sino por su contenido sistemático, actualizado y utilísimo, que va mas allá del régimen puramente económico universitario para adentrarse con valentía y solvencia en el régimen jurídico de control de las Universidades, sus recursos humanos y su aparato organizativo, sin olvidar el valioso análisis del Derecho comparado.