Tiempo de silencio administrativo… roto por el Supremo

Pese a que estamos en tiempos de administración electrónica y profesionalización de la Administración siguen existiendo procedimientos inexplicablemente parados en alguna mesa de despacho y debe entrar en juego el silencio administrativo para saber a qué atenerse. Es curioso que que el juez reivindicado por Montesquieu como “la boca muda de la Ley” sea el que batalle contra “la boca muda de la Administración”.

 

Parece que sobre su alcance se ha escrito todo, pero recientes Sentencias de la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo en el pasado mes de Diciembre, precisan su alcance hacia aspectos de notable interés que pueden evitar algún tropezón jurisdiccional cuando se trata de luchar contra ese enemigo invisible que es el “silencio administrativo”. Veamos.

 
 

1. El primer caso confirma de forma contundente el carácter tasado y restrictivo de los supuestos de silencio negativo, pues es conocida la frecuente tesis de la Administración para extender el manto del silencio negativo sobre bases analógicas o forzando los enunciados legales que anudan la desestimación.

 

Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de Diciembre de 2015 (rec. 532/2014) expone:

 

 En definitiva nos encontramos ante un procedimiento establecido por una ley autonómica que no se inserta en ninguno de los procedimientos tipo regulados en nuestra legislación procedimental y que, a partir de la interpretación que del mismo realiza la sala de instancia, interpretación que, como hemos dicho, nos está vedado analizar, supone la existencia de un procedimiento iniciado a instancia de parte, en el que, el transcurso del plazo máximo para dictar resolución, a falta de una previsión específica, ha de tener efectos estimatorios de la solicitud.

Esa, y no otra, fue la voluntad del legislador estatal cuando introdujo como regla general en la reforma de la Ley 4/99 el sentido positivo del silencio, de forma tal que, sólo excepcionalmente y en los concretos supuestos establecidos en una ley o norma de derecho comunitario, puede dicho efecto eludirse, excepciones que no pueden ser objeto de interpretaciones extensivas.”

 

Además esta sentencia nos recuerda algo sabido, pero que no sobra (a la vista de las sentencias que machacan voluntariosas demandas) relativo a que no puede vaciarse un acto presunto si se dicta un acto posterior denegatorio sino que hay que acudir al procedimiento de revisión de oficio.

 

Afirma la Sentencia:

 

Esta específica previsión legal, coherente con la naturaleza del silencio positivo como acto administrativo declarativo de derechos, implica que si la Administración considera que el acto administrativo así adquirido es nulo, por aplicación del propio art. 62.1.f) (esto es, por carecer el adquirente del derecho de los requisitos esenciales para su adquisición), no podrá dictar una resolución expresa tardía denegatoria del derecho, posibilidad vedada por el art. 43.4.a), sino que habrá de acudir al procedimiento de revisión de oficio. contemplado en el art. 102.1, de la tan citada Ley 30/1992 La interpretación contraria, es decir, la consistente en que el acto adquirido por silencio positivo puede ser directamente desplazado por un acto expreso posterior en los casos del art. 62.1.f), es no solo contraria a la naturaleza del silencio positivo plasmada en la misma Ley , sino también a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima que la propia Ley también recoge, sin olvidar que siempre queda en manos de la Administración evitar los efectos distorsionadores de la adquisición de derechos cuando no se cumplen las condiciones para ello, mediante el simple expediente de resolver los procedimientos en plazo.”

 

2. Otras sentencia aclara que la falta de resolución en plazo de la solicitud de revisión de oficio de acto nulo de pleno derecho supone el rechazo de lo peticionado, pero no comporta la “inadmisión” sino la “desestimación”, precisión útil puesto que permite que cuando se recurre esa “actuación presunta”, la Sala enjuicie el fondo de la cuestión

 

Así, la Sentencia del Supremo de 23 de Diciembre de 2015 (rec. 3966/2013) :

 

Es cierto que cuando no se invocan causas de nulidad, o las invocadas no son tales, puede declararse «motivadamente» la inadmisión a trámite de la solicitud, prevista en el artículo 102.3 de la Ley 30/1992 . Pero ello no significa que el silencio administrativo ante una solicitud de esta naturaleza comporte la inadmisión de la solicitud, pues el artículo 102.5 de la misma Ley declara que cuando el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud del interesado, como es el caso, » se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo «, no inadmitida. Además del tenor literal del precepto, la lógica nos llevaría a la misma conclusión, pues no tiene sentido sumar dos silencios sucesivos para entender desestimada la solicitud de revisión.”

 

3. Es interesante el caso zanjado por otra Sentencia del Supremo referido al caso de la Administración que dicta resolución denegatoria y el particular formula recurso de alzada; transcurridos los tres meses para entenderse producida la desestimación presunta la Administración requiere al particular para que aporte documentación invocando los artículos 42.5 a) y 117.2 de la Ley 3019/92 que contemplan la suspensión para resolver el procedimiento en tanto se cumple el trámite. Cuando el particular impugna la desestimación presunta, la Administración opone la falta de agotamiento de la vía administrativa ya que estaba suspendido el plazo para resolver la alzada, planteamiento que acoge la Sala del Tribunal Superior de Justicia, pero que rechaza el Tribunal Supremo. No cabe suspender el plazo para resolver cuando ya se generó la desestimación presunta.

 

Así, afirma la Sentencia del Supremo de 4 de Diciembre de 2015 (rec. 365/2014):

 

La desestimación presunta del recurso de alzada por el transcurso de tres meses desde la interposición, sin que la Administración hubiera dictado resolución expresa, ha de entenderse como una resolución desestimatoria que pone fin a la vía administrativa y, por tanto, es un acto susceptible de impugnación.La Administración dictó resolución por la que se suspendía el procedimiento habiendo transcurrido más de tres meses desde la interposición del mismo, y por lo tanto, fuera del plazo máximo legal para resolver que recoge el artículo 115.2 de la Ley 30/1992. En consecuencia, esa suspensión ha de tenerse por no hecha” y por tanto admisible el recurso contencioso.

 

4. También aborda el Supremo la cuestión de si cabe la revisión de oficio a solicitud del interesado de los Planes urbanísticos, y lo rechaza por considerar que cuando se impugna estrictamente el “acto de aprobación” del plan, al ser acto administrativo cabría la admisión de recurso contencioso contra la desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio al amparo del art.102.1 Ley 30/1992; en cambio, cuando como es habitual, se impugnan las determinaciones sustantivas del instrumento de planeamiento, al participar de la naturaleza reglamentaria, solo cabe la revisión “de oficio” (art.102.2 Ley 30/1992) y en consecuencia tal desestimación es una actuación no susceptible de impugnación, o sea inadmisible.

 

Oigamos a la STS de 3 de Diciembre de 2015 (rec.300/2014):

 

Como disposiciones de carácter general que son los planes urbanísticos, o por poseer en todo caso estos instrumentos de planeamiento una naturaleza análoga o similar, les son de aplicación las previsiones específicas establecidas por la normativa estatal sobre procedimiento administrativo común para su revisión de oficio (artículo 102.2 LRJAP -PAC), no las de los actos administrativos (artículo 102.1), y sucede así que, mientras la revisión de oficio de los actos administrativos puede promoverse «por iniciativa propia o a solicitud de interesado» (artículo 102.1), la de las disposiciones de carácter general -y, por tanto también, la de los planes urbanísticos- solo puede tener lugar «de oficio» (artículo 102.2), esto es, los particulares no tienen reconocido el derecho a promover la revisión de oficio -en definitiva, no vienen a disponer de una auténtica acción de nulidad- en estos casos.”

 

Y añade:

 

A lo sumo, cabría admitir una diferencia entre lo que constituye la norma en sí misma considerada -en nuestro caso, el plan- y su acto de aprobación, con vistas a extender la legitimidad de la acción de nulidad también a estos últimos casos, es decir, cuando se trata de un vicio estrictamente referido al acto de aprobación, como nuestra jurisprudencia ha venido también a admitir (Sentencias de 31 de octubre de 2014 RC 1662/2012 y de 25 de mayo de 2015 RC 1699/2013, entre tantas otras). Pero es claro que no es este el supuesto de autos, por cuanto que la impugnación en el mismo se dirige frontalmente contra una de las determinaciones sustantivas concretas contenidas en el plan.”

 
5. Finalmente el Supremo aborda colateralmente pero con firmeza la impugnabilidad de las nóminas en cualquier momento, sin perjuicio de los efectos de prescripción.
 

Afirma la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de Diciembre de 2015 (rec.4095/2014):

 

En efecto, una cosa es que en materia de personal esta Sala venga considerando que las nóminas pueden ser impugnadas de forma autónoma, entre otras cosas porque no se suelen indicar recursos contra las mismas, y en consecuencia podría el interesado darse por enterado en cualquier momento, sin perjuicio de que los efectos de la impugnación vengan condicionados por la prescripción.”

 

En definitiva, que el año 2015 se ha cerrado con jurisprudencia sobre el «silencio administrativo», lo que completa un terreno de arenas movedizas, pues pese a tratarse de un instituto para favorecer al ciudadano, está erizado de trampas procesales y límites en su concepción doctrinal. Al menos, el Supremo va dando pasos para clarificarlo y con ello se evitan «derribos» judiciales inesperados. Lo mas curioso es que hace poco mas de un año ya dediqué un post a los «Cuatro hachazos del Supremo al silencio administrativo» y parece que entonces no se había terminado la labor (al menos ahora viene alguna buena noticia para quien encima de no recibir respuesta de la Administración se ve obligado a afrontar la incertidumbre de un proceso).

  

NOTA.- Ya sé que esto es un plato fuerte tras las fiestas navideñas pero no todo es ocio y hay que ir preparándose para la cuesta de… todo 2016.