En el siglo pasado la seguridad jurídica era el freno a la voracidad legislativa cuando pretendía borrar el pasado, de manera que los derechos adquiridos eran inmunes al legislador. Eso sí, la retroactividad vetada era la de máximos, la que afectada a efectos agotados de situaciones pasadas (ej. rentas de alquileres ya devengados y cobrados) pero se admitía el impacto sobre los efectos futuros de situaciones nacidas en el pasado (ej. rentas futuras de un arrendamiento pasado). Será la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de Enero, en la Ley 30/1992 de Procedimiento Administrativo común, la que incorporará en su art. 3.1 el principio de confianza legítima para dar un paso adelante, inspirado por la jurisprudencia en materia de derecho comunitario.
En el ámbito europeo, en la Europa de los mercaderes, se hizo preciso poner freno a la normativa comunitaria que de forma sorpresiva cambiaba las reglas del juego a los empresarios cuando habían tomado sus decisiones empresariales en la confianza generada por una tendencia o estabilidad de mercados.
Ahora en el ámbito nacional, la protección jurisdiccional no solo cubre los derechos adquiridos sino las “expectativas cualificadas”, por encerrar la llamada confianza legítima, y como tales han de entenderse las amparadas por situaciones como las expuestas por la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 22 de Febrero de 2016 (rec.4948/2013) , aunque no hay que echar la campanas al vuelo. Veamos.
1. Dicha sentencia expone los requisitos del éxito de tal confianza legítima:
Conviene tener en cuenta que confianza legítima requiere, en definitiva, de la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber, que se base en signos innegables y externos (1); que las esperanzas generadas en el administrado han de ser legítimas (2); y que la conducta final de la Administración resulte contradictoria con los actos anteriores, sea sorprendente e incoherente (3). (…) Recordemos que, respecto de la confianza legítima, venimos declarando de modo reiterado, por todas, Sentencia de 22 de diciembre de 2010 (recurso contencioso-administrativo núm. 257/2009), que <<el principio de la buena fe protege la confianza legítima que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que el principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes “venire contra factum propium”>>.
Por ejemplo, asistimos a una catarata de sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, como la citada, que invalidan el desconocimiento de la administración de las obligaciones asumidas en Convenios formalizados en tiempo de bonanza económica y que, so pretexto de la crisis, son ignorados e incumplidos.
En su día ya comentamos que la confianza legítima operaba de escudo frente a los tijeretazos, combatiendo tanto actos administrativos como disposiciones.
2. Este principio de confianza legítima está llamado a tener a revestir gran protagonismo en tiempos de gobierno pendular, ya que los programas de los partidos que acceden al gobierno suelen traducirse en normas que operan sobre un tejido de situaciones administrativas y estabilidad.
Y si alguien se siente lesionado en sus expectativas podrá encontrar en el principio de confianza legítima un apoyo para defenderse aunque, todo hay que decirlo, esa confianza ha de ser fundada y además “legítima”. En concreto la STS de 21 de Septiembre de 2015 (rec.721/2013), citando la STS de 23 de febrero de 2000, formuló la importantísima precisión de que
La aplicación del principio de protección de confianza legítima se condiciona no tanto al hecho de que se produzca cualquier tipo de convicción psicológica en el particular beneficiado, sino más bien a que se acredite la existencia de signos externos producidos por la Administración «lo suficientemente concluyentes» para que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa.
La carga de la prueba de sus presupuestos asiste a quien la invoque y será duro conseguirlo puesto que al fin y al cabo la Administración gobierna y aunque actúe hacia el futuro no puede pretenderse la congelación de vida, hacienda y situaciones de todos los ciudadanos.
3. Lo habitual en cuanto a las consecuencias prácticas de la estimación de la violación del principio de confianza legítima no será la invalidez de la actuación, sino la responsabilidad de la administración veleidosa, tal y como precisó la STS de 18 de Diciembre de 2015 (rec.3548/2014):
Por una parte la doctrina sobre la confianza legítima, que tiene su origen en el derecho comunitario, responde a la idea de que la actuación de la administración no puede ser alterada arbitrariamente y tiene importantes consecuencias en el ámbito de la responsabilidad.
Y así, por ejemplo, la modificación del marco regulatorio del sector eléctrico, operada nada menos que por Decreto-Ley afectó a la confianza legítima de las empresas y dio lugar al reconocimiento del derecho a indemnización en la STS de 16 de Diciembre de 2015 (rec.8/2013).
4. Como dice la canción de Pedro Navaja “Sorpresas te da la vida, ay Dios”, y es que si la administración sorprende al particular, quizá la sorpresa se la dará éste cuando invoque el principio de confianza legítima ante los tribunales.
Muchas gracias por el post. Como siempre, de enorme interés y muy ilustrativo. Me gustaría hacer un comentario particular en relación con la protección de la confianza legítima y los cambios normativos en el sector eléctrico (se trata de un simple matiz que entiendo que no se ha incluido en la entrada por razones de contenido). La STS de 16 de diciembre de 2015 (al igual que otras anteriores sobre idéntica materia) declara la responsabilidad patrimonial de la Administración estimando el recurso del titular de una determinada instalación de cogeneración atendiendo a las particulares circunstancias de este tipo de instalaciones (en concreto, como consecuencia de que, a fecha de aprobarse el cambio normativo, no se habían cumplido los objetivos de potencia instalada decididos por la Administración para ese categoría de instalaciones ). Sin embargo, la «regla general» en el sector eléctrico (principalmente, respecto de las numerosas reclamaciones de los titulares de instalaciones fotovoltaicas) ha sido negar la infracción del citado principio, ahondándose en la tesis del «riesgo regulatorio».
Muchas gracias de nuevo y enhorabuena por el blog.
El problema es que son los signos innegables y externos, es algo muy maleable, abstracto y de fificil indeterminación. Lo de sorprendente,… el tema de la incoherencia es algo complejo, porque la administración en un Estado de Democratico puede ser incoherente, por ejemplo en los criterios de cuantificación empleados para calificar a la Banca, que supuso el que entidades de estar correctas, estuvieran en riesgo de quiebra. Otro ejemplo, la valoración del suelo no urbanizado, respecto a la valoración del suelo urbanizable, pero en esos casos no hay derechos.
Es cierto que el principal riesgo de las electricas ha sido que a pesar de la función lobbistica ejercitada por el fichaje masivo de políticos de distintos partidos sacaran esta ley, con grave perjuicio para algunos importantes inversores. Ej .: el fondo hispanosaudi,…
Muchas gracias por la entrada, muy clara y seguro que en el futuro echaré mano de la misma. Esta entrada sin embargo me produce un sabor agridulce, porque en muchas ocasiones las postestades de la adminsitración generen una gran inseguridad.
Asimimo si tiene tiempo, le invito a que opine sobre el hecho de que a través de la emisión de nueva legislación las admisniatrciones consigan eludir la aplicación de sentencias e incluso legitimar actos a priori ilegales ( Hoy se publica en el Diatrio oficial de Galicia un una Ley – Ley 3-2016- , que legitima la posibilidad de ejecutar proyectos urbanísticos en contra de planemiento)
Muchas gracias, un saludo.
Es un tema muy interesante jurídicamente y tratado con mano de maestro en Derecho, solo cabe decir enhorabuena a su autor. fdo.: Julio Planell Falcó, Abogado, Colegiado 2044 del ICACS.
Resulta curioso que este principio de confianza legítima, proclamado como un principio general en el art. 3 de la Ley vigente, necesite, como tantos otros, (constitucionales incluso, por mor de la capitis diminutio que han experimentado gracias al buen hacer de nuestro inefable Tribunal Constitucional) de un espaldarazo por parte del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. No estaría de más que el mismo, así como el de buena fe, extendieran su ámbito de aplicación a la vía administrativa (de manera expresa, me refiero), vinculando a la administración a desplegar su actividad con objetividad y con sujeción al ordenamiento jurídico, pues demasiado a menudo vemos que no es así.
Por otra parte, no es sino uno más de los principios, contradictorios entre sí, que pugnan en un equilibrio inestable: A mi modo de ver es una reencarnación del antiguo que quedó reducido a la nada por el Tribunal Supremo merced a la doctrina de los derechos adquiridos (conocido es el silogismo por el cual toda situación se reduce al siguiente razonamiento: No es un derecho subjetivo, no puede por tanto ser considerado derecho adquirido digno de tutela).
La otra cara de la moneda, como se ha apuntado, es la prerrogativa de la administración de volver sobre sus propios actos, tras la previa declaración de lesividad. Y si al final todo cambio de criterio va a dar lugar a una indemnización, entonces (como dicen los Letrados de la administración), no se evitaría el quebranto de las haciendas públicas. Lo más probable es que, tras un periodo inicial de entusiasmo, se pase enseguida al polo opuesto imponiéndose un criterio restrictivo. No digo nada en los juzgados de instancia donde, en su mayoría, no llegarán siquiera los ecos.
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