Novedades sobre la acción de regreso contra funcionarios

El que rompe, paga. Ese es el refrán clásico que encierra la esencia del instituto jurídico de la responsabilidad civil y penal: el causante debe remediar o compensar el daño  causado. En el ámbito de las administraciones públicas, como consecuencia de las múltiples áreas de actividad de servicio público y actuando a través de miles de órganos, son inevitables los errores o los daños accidentales a terceros.

Cuando la administración reconoce el derecho a indemnización por el funcionamiento normal o anormal del servicio público y paga, no suele pedir a su vez responsabilidades a sus autoridades o funcionarios. No es un barco pirata que arroje por la borda al tripulante que causó daños en el buque. No. La administración prefiere ser benévola con su tripulación de empleados públicos pese al mandato imperativo que encierra el art.145.2 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre de Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común:

2. La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca. Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso.

Dicha previsión ha sido acogida por el art.36.3 de la Ley 40/2015, de 1 de Octubre de Régimen Jurídico del Sector Público (LEREJU):

Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves.

Pues bien, aunque dicha exigencia de responsabilidad parece el cometa Halley, que aparece visible cada varios lustros, ha recibido un doble impulso jurídico en cuanto a precisión de su exigencia.

De un lado, el impulso político pues parece que llegan tiempos de se acabó el “gratis total” cuando se rompen las arcas públicas, y se debe a  la grave irresponsabilidad del empleado público.

De otro lado, el impulso jurídico. Se trata del desarrollo de los criterios y procedimientos por la Ley 40/15, de 1 de Octubre de Régimen Jurídico del Sector Público (LEREJU), engrasando este instituto oxidado mediante la elevación a rango legal del régimen contemplado en el art. 21 del R.D.429/1993, de 26 de Marzo.

De otro lado, el Tribunal Constitucional a través de la reciente STC 15/2016, de 1 de Febrero. Veamos las novedades y excepcionales hallazgos de tal sentencia.

1. El art.36.4 de la citada Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público dispone:

El procedimiento para la exigencia de la responsabilidad al que se refieren los apartados 2 y 3, se sustanciará conforme a lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y se iniciará por acuerdo del órgano competente que se notificará a los interesados y que constará, al menos, de los siguientes trámites:

a) Alegaciones durante un plazo de quince días.

b) Práctica de las pruebas admitidas y cualesquiera otras que el órgano competente estime oportunas durante un plazo de quince días.

c) Audiencia durante un plazo de diez días.

d) Formulación de la propuesta de resolución en un plazo de cinco días a contar la finalización del trámite de audiencia.

e) Resolución por el órgano competente en el plazo de cinco días.

5. La resolución declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa. c) d) desde e) 5. 6. Lo dispuesto en los apartados anteriores, se entenderá sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de culpa a los Tribunales competentes.

Por tanto ya existe un procedimiento reglado con rango legal y para todas las administraciones públicas, y no hay excusa formal para no exigir responsabilidades. No está bien que paguemos todos lo que es responsabilidad de unos pocos, teniendo en cuenta que esa responsabilidad de los empleados públicos solo se exigirá cuando se aprecie “dolo, culpa o negligencia graves”. O sea, que si por parte del empleado público hay simple error, escenario de incertidumbre u otra excusa absolutoria, e incluso negligencia común, no podrá ejercerse la acción de regreso para que el funcionario responsable indemnice a la propia administración.

2. E importantísimo es recordar que esa responsabilidad es exigible tanto a autoridades como a empleados públicos. Es cierto que difícil será que una autoridad exija esa responsabilidad a sus correligionarios de partido o aventuras políticas, o que la exija a funcionarios con lealtad clientelar, pero el mandato imperativo de la Ley es claro (“Instruirá…”). Así y todo, no faltará quien interprete que el tránsito entre la letra del viejo art. 145.2 de la Ley 30/1992 (“exigirá”) hacia el novedoso art. 36.3 de la Ley 40/2015 (“instruirá”) como un retroceso, pues quizá supone que ahora se agota el deber legal con la mera actividad instructora sin obligación de desenlace imponiendo el resarcimiento. En otras palabras, una cosa es “castigar” y otra muy distinta “investigar”, aunque el contexto y finalidad legal ha de conducir a una instrucción seria y rigurosa, sin espacio para el archivo de lo actuado arbitrario y sin razón objetiva con amparo legal.

3. Por otra parte, la citada STC 15/2016 realiza un esfuerzo por colmar las lagunas de la regulación anterior y ofrece una interesantísima pauta complementaria sobre la posición procesal del empleado público potencialmente responsable en los procedimientos judiciales de exigencia de responsabilidad patrimonial de la administración a la que sirve.

4. Con carácter previo, veamos la síntesis del caso, que pone los pelos de punta ante situaciones de tal infamia en la administración. Un jefe de la policía local, con el beneplácito del alcalde desarrolló una labor de hostigamiento frente a un policía local hasta el punto de que aquél fue instructor de un expediente disciplinario que concluyó en tres sanciones por otras tres faltas graves. La víctima obtuvo sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo anulando las sanciones y apreciando la falta de imparcialidad y objetividad en el instructor. La víctima reclamó indemnización al Ayuntamiento por las secuelas psíquicas padecidas por el hostigamiento de años y nuevamente el Juzgado de lo contencioso-administrativo condena al Ayuntamiento a abonarle 323.088,58 euros por considerar que sus trastornos psíquicos derivan del estrés laboral (bloqueo de su formación, confinamiento en su cuarto, sin ordenador ni tareas ni permitirle uniformarse; afirmación continuada de su incapacidad, etc). Es admirable la soltura de la sentencia contenciosa cuando afirma “la evidente situación laboral degradante y angustiosa a que jefe y subjefe sometieron de forma gratuita y deleznable, por abuso de jerarquía laboral, al actor, durante años, y la publicidad con que, con manifiesta estulticia, perpetraron sus actos”.

Pues bien, el policía hostigador, enterado extraprocesalmente de la sentencia, solicitó expresa notificación de la misma al Juzgado para poder apelarla. El Juzgado le considera no legitimado pese a que aquél exhibía su interés legítimo puesto que el Ayuntamiento había iniciado expediente para exigirle responsabilidad patrimonial de regreso, y la Sala confirma este criterio, situación que lleva al hostigador a solicitar amparo al Tribunal Constitucional por indefensión al ser afectado por la sentencia ya que la cosa juzgada le perjudicará.

5. La sentencia constitucional parte de encuadrar la parca regulación normativa y resumirla, alertando que la existencia de un previo proceso judicial condenatorio a la responsabilidad de la administración no es inexcusable:

De los arts. 139 y 145 LPC se sigue, a modo de síntesis, la consideración de dos momentos y la configuración jurídica de dos acciones diferentes, con objetos distintos, aunque secuenciales y encadenadas: la reclamación del perjudicado, primero (garantizando que, de apreciarse un nexo causal entre perjuicio y funcionamiento del servicio público, pueda ser reparado de forma íntegra e inmediata por el daño objetivo que se le haya ocasionado) y la eventual acción de regreso contra el empleado público, después, si se dan los presupuestos establecidos en la norma (responsabilidad subjetiva por dolo, culpa o negligencia graves, de haberse reparado económicamente el daño objetivo derivado del funcionamiento de los servicios públicos). En suma, el tenor literal de los preceptos de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común concernidos acredita inequívocamente que no es condición de la segunda acción, o de regreso, que la acción u omisión dañosa, el dolo, culpa o negligencia graves, potencialmente imputables a un concreto empleado público, fueran objeto de enjuiciamiento, ni de declaración probatoria como causante del perjuicio, en el primer proceso de responsabilidad objetiva de la Administración.

A continuación aborda cuestiones que eran oscuras y conflictivas, en caso de que mediare un previo procedimiento judicial de exigencia de responsabilidad administrativa ultimado con condena a la administración: ¿puede exigirse responsabilidad a un funcionario que no fue parte en el procedimiento judicial previo que generó la responsabilidad de la administración?, ¿vinculan los hechos y cuestiones zanjadas en el procedimiento judicial de responsabilidad al que pueda plantearse en vía de regreso?. Escuchemos al Tribunal Constitucional.

En lo referido a ese proceso antecedente únicamente se dispone, y es cuestión bien distinta sin sombra de incertidumbre, que los particulares afectados hayan demandado a la Administración “las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio” (art. 145.1 LPC); esto es, por el daño objetivo, con el resultado de una reparación económica reconocida. Esto así, conforme a una lectura sistemática de la regulación legal, la tutela propia del derecho a no sufrir indefensión impone de manera natural la siguiente conclusión: los razonamientos que pueda contener la fundamentación jurídica de la Sentencia del primer proceso (responsabilidad objetiva de la Administración) o las afirmaciones de la resultancia fáctica derivadas de la prueba practicada que puedan referirse a la responsabilidad subjetiva de autoridades o personal de la Administración, si se hubiera llegado a formular o desplegar con ocasión del examen el daño objetivo aducido, no podrán acarrear en ninguna circunstancia, en tanto que no constituyen el objeto del proceso de responsabilidad objetiva, un efecto positivo de cosa juzgada material en los procedimientos ulteriores que enjuicien la responsabilidad subjetiva de los empleados públicos. O por expresar la idea en palabras de nuestra jurisprudencia: no se produce un efecto de predeterminación o vinculación conforme al cual el Juez posterior haya de partir necesariamente de la previa declaración judicial firme, cuando tenga que decidir sobre una pretensión de la que sea elemento prejudicial lo ya juzgado por aquélla, ni tampoco, por igual razón, el juzgador quedará sujeto a los hechos que hubieran sido declarados probados a la hora de abordar, en el proceso sucesivo, la imputación subjetiva del daño. Ciertamente, no hay determinación clara en la regulación legal en cuanto al cauce a través de cual apreciar la posible concurrencia del dolo, culpa o negligencia graves de autoridades y personal de la Administración. Ante tal silencio, no cabe descartar que la Administración pudiera querer sostener su existencia en lo que pudo razonarse o probarse en el proceso de responsabilidad objetiva. Pero incluso si fuera de ese modo, convirtiendo aquellas declaraciones en el soporte aducido para dinamizar el procedimiento del art. 145 LPC, tal circunstancia no permitiría soslayar que el primer proceso no sustanció responsabilidad subjetiva alguna que opere con el efecto positivo de la cosa juzgada material. Prueba de ello es el propio procedimiento que regula el art. 21 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en desarrollo del art. 145.2 LPC; trámite y garantías que carecerían de sentido si existiera predeterminación fáctica o vinculación jurídica, desde un prisma de imputación subjetiva, a lo declarado, en su caso, por la Sentencia que juzgo la responsabilidad objetiva de la Administración.

No deja de ser curioso que el propio Tribunal Constitucional nos había enseñado aquello de que “unos hechos idénticos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado, pues a ello se oponen principios elementales de lógica jurídica y extrajurídica” (STC 16/2008, citando la STC 77/1983, entre otras). Sin embargo, bien está aclarar esta novedosa «cosa juzgada debilitada» para el futuro.

6.  En consecuencia, al no afectarle lo declarado probado por sentencia firme, el Tribunal Constitucional considera que ese funcionario hostigador no tenia que ser llamado a ser parte en el proceso de exigencia de responsabilidad a la administración pues ya tendrá expresa  oportunidad de intervenir solamente si está en juego su interés, esto es, si la administración instruye y le exige responsabilidad.

De acuerdo con esa conclusión, no causaron indefensión las resoluciones impugnadas que apreciaron la falta de legitimación del demandante de amparo para ser parte en el proceso de responsabilidad objetiva de la Administración por ausencia de interés legítimo, toda vez que la declaración de responsabilidad de la Administración no comporta, automáticamente, beneficio o perjuicio alguno en su esfera jurídica. Será en un momento posterior, en el del ejercicio de la acción de regreso (iniciada en este caso según consta en la documentación aportada en la demanda de amparo) o en el de la eventual incoación de un expediente sancionador, donde el demandante podrá formular alegaciones, proponer y practicar la prueba admitida y, en su caso, recurrir en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa la resolución definitiva y firme que se dicte, manteniéndose así indemnes sus posibilidades de defensa.

7. Nótese la importancia de la doctrina constitucional, mas allá del ámbito concreto zanjado, pues ahora existe una herramienta de rango constitucional (la citada STC 15/2016) para que los jueces de lo contencioso-administrativo rechacen por ejemplo, la legitimación del médico de la sanidad pública para personarse en procedimientos judiciales de responsabilidad patrimonial de la administración sanitaria a la que sirven (que intenten, por ejemplo, defender su actuación conforme a la lex artis, por su honor o para evitar responsabilidades), o para rechazar en general, la legitimación de cualquier funcionario por actuar emulando la vieja y derogada figura del “coadyuvante” por el afán de sostener la legalidad de su actuación como empleado público (en el caso zanjado por la STC 15/2016 se enarbolaba un doble título de legitimación, finalmente rechazado, su honorabilidad y la incidencia en posible responsabilidad patrimonial de regreso). Y es que ahora hemos de considerar que su interés legítimo no queda enterrado sino sencillamente diferido a un eventual y distinto procedimiento de regreso que acometa la administración a la que sirve para exigirle responsabilidad.

En fin, he aquí una auténtica perla, de la que debemos tomar nota.

P.D. Como curiosidad, porque me lo suelen preguntar, este post se subirá como es habitual de forma programada a las 9:15 A.M. pero está ultimado a las 6:00 A.M. (cosas de la disciplina personal y del secreto de conciliar horas de sueño, trabajo y ocio). ¡Buen día para todos!