Caída y fulgor de los Juzgados de lo contencioso-administrativo

Puedo afirmar desde mi experiencia que es un lujo la existencia de tales Juzgados de lo Contencioso-Administrativo en España, una especie de David armado con la honda del derecho frente al Goliat público.

Quizá es hora de analizar (o actualizar lo que expuse en un remoto post) sobre el significado y evolución de los Juzgados de lo contencioso-administrativo en España, que nacieron en 1998 mientras sus hermanos mayores ya se afeitaban (Juzgados de lo Penal, Instancia e Instrucción, Social, etc).

Tras estudiar su evolución reciente, y conocedor de los ritos propios de la Semana santa en España, las vicisitudes de tales Juzgados recuerdan el Vía Crucis” que parece ser en latín significa el “Camino de la Cruz” o la “Vía Dolorosa, con las correspondientes “estaciones” o etapas. Veámoslo.

PRIMERA ESTACION.- Se crean los Juzgados.

La Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativa de 1998.

Esa Ley se alza en el Acta de nacimiento de los flamantes Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. Como todo parto (ampliamente gestado desde que fueren anunciados por la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985) vino acompañado de alegrías y lloros. Su andadura estuvo sometida a una especie de “libertad vigilada” tanto por parte de la comunidad académica universitaria como por los grupos políticos.

Para los académicos, tal experimento suponía que por primera vez en la historia administrativa española unos órganos unipersonales, envueltos en la toga y el sentido común, se adentrarían en la tupida malla del Derecho Administrativo para controlar el poder público rompiendo la tradición de su enjuiciamiento por los sabios que formaban las Salas de lo Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales (reconvertidas en Salas de los Tribunales Superiores de Justicia, tras la Constitución).

Para los políticos (Alcaldes, Consejeros, Ministros, Rectores y Presidentes de organismos públicos), se abría un portillo al enjuiciamiento de ciertas cuestiones a cargo de sujetos profesionalizados e imparciales, y lo que resultaba mas alarmante para aquéllos, con el riesgo cierto de que la sentencia se dictase dentro del mandato político de la autoridad responsable de la actuación administrativa enjuiciada.

SEGUNDA ESTACIÓN.- Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo cargan con la cruz.

Se inicia el itinerario. En aquellos primeros tiempos los Juzgados tuvieron que deben familiarizarse con el nuevo procedimiento contencioso-administrativo, al igual que los secretarios judiciales, abogados y procuradores.

Cobran especial protagonismo los nuevos instrumentos propiciados por la Ley de la Jurisidicción Contencioso-Administrativa de 1998, ya que se extiende la posibilidad de control judicial no solo frente a actos administrativos expresos y presuntos (cuando la Administración hace lo que no debe, por activa o por pasiva), sino que alcanza incluso la vía de hecho (esto es cuando la Administración atropella al margen de todo procedimiento) e incluso la simple inactividad (cuando la Administración no hace lo que debe).

Junto a ello, las medidas cautelares se convierten en la estrella judicial, al permitir que la duración del litigio no esfume las esperanzas del ciudadano que se enfrenta a la Administración.

Igualmente se estrenan los incidentes de extensión de sentencias (para evitar repetir procesos iguales), las ejecuciones provisionales de sentencias (para evitar que la pendencia de apelaciones frustre la eficacia del fallo que da la razón al ciudadano) o los incidentes de ejecución de sentencias (para combatir la morosidad o indiferencia del político frente a la sentencia condenatoria).

En definitiva, toda la carga decisoria sobre los nuevos escenarios procesales recae sobre la espalda togada del juzgador.

Lo curioso es la imaginación de los magistrados al frente del nuevo buque, con la ayuda y complicidad de los abogados, puesto que la inmensa mayoría de los litigios se ventilaban por el procedimiento abreviado que contaba con una regulación telegráfica en un solo precepto (art.78 con nada menos que 23 apartados, introducido en la Ley como enmienda de última hora). El puro estilo parlamentario español: los grandes cambios son espontáneos e imprevistos.

Y digo gracias al ingenio de magistrados y ayuda de abogados, porque las lagunas e interpretación de ese solitario precepto requirió no pocas prácticas poco ortodoxas y acudir supletoriamente a la Ley de Enjuiciamiento Civil e incluso analógicamente a la Ley de Procedimiento Laboral. Todo al servicio de la celeridad y la respuesta judicial.

TERCERA ESTACIÓN.- Los Juzgados de lo Contencioso caen por primera vez.

La reforma operada por la Ley 19/2003, de 23 de Diciembre que modificó la Ley Reguladora de lo Contencioso-Administrativo supuso incrementar en casi un tercio la carga de trabajo preexistente de los juzgados (se la ha llamado la reforma del “invierno”, por acometerse el 23 de Diciembre, aunque podía considerarse irónicamente el regalo envenenado de Papa Noel para los jueces de lo contencioso, a los que “dejó fríos”).

En su virtud, los magistrados de los Juzgados contencioso-administrativos, como premio a su éxito, se convierten en juez universal de la Administración Local, juez primordial de la Administración autonómica (personal, sanciones y responsabilidad) y juez residual de la Administración periférica del Estado. Eso sí, también se responsabilizan del pleno control del parque creciente de Organismos y Entes de ámbito autonómico o local.

Aunque se sustraen de su competencia sobre la Administración estatal y autonómica aquellas cuestiones de mayor cuantía económica, lo cierto es que la complejidad jurídica de un asunto no guarda correspondencia con la cuantía en juego. En efecto, una multa de 40 euros puede suscitar cuestiones de inconstitucionalidad, tipicidad, prescripción, caducidad, presunción de inocencia, desviación de poder o similares, y una expropiación de un Castillo medieval puede suscitar tan solo la valoración económica que da resuelta matemáticamente un perito judicial.

A partir de este atracón de competencias por la varita mágica del legislador del año 2003 los Juzgados inician la pesada digestión, a costa de multiplicar providencias, autos y sentencias, con las consiguientes demoras en la celebración de las vistas y análisis premioso de las cuestiones litigiosas. Todo ello sin olvidar la consiguiente mengua de tiempo disponible para ahondar en el estudio o sencillamente para madurar las cuestiones sometidas a su juicio.

Asimismo, algo querrá decir el dato estadístico de que las decisiones de litigios acogidas por los jueces por motivos formales (sin adentrarse en el fondo) proliferan en proporción directa al crecimiento de la carga de asuntos pendientes en el juzgado.

CUARTA ESTACION.- Los Juzgados encuentran apoyo casi maternal en los Secretarios, ya que aquellos se sienten en el Huerto de los Olvidos.

La Oficina Judicial presta su apoyo al juzgador y los Secretarios actúan al modo del buen Sancho con el Quijote judicial. Como si fueran libros de caballerías, los autos y los expedientes administrativos presentan tantos puntos de vista divergentes y tal yuxtaposición de alegatos que alteran la serenidad de ánimo del juzgador e incluso la cordura, a pesar de que el Secretario de turno le devuelve al mundo del orden, plazos, trámites y la serenidad del nicho judicial (¡Son molinos, no gigantes!).

QUINTA ESTACIÓN.- Los jueces son flagelados por el módulo judicial y coronados de espinas.

Se establecen unos módulos de rendimiento medio de los juzgados que son irreales por excesivos, como evidencia el dato constatado de que en el ámbito de lo contencioso-administrativo la inmensa mayoría de los jueces no obtienen ninguna compensación retributiva por alcanzar la dorada meta de la productividad.

Bajo elemental lógica algo falla si, compartiendo similar cualificación los jueces penales, civiles, laborales y contenciosos, éstos a duras penas consiguen llegar al mínimo exigido. En términos educativos políticamente correctos según los resultados estadísticos aquéllos merecerían la calificación de “Progresan adecuadamente” y éstos en cambio “Necesitan Mejorar” (la pregunta es… ¿todos ellos son como las cigarras de la fábula?, ¿no hay ninguna hormiga?).

SEXTA ESTACIÓN.- Los Juzgados encuentran comprensión por su labor en Simón Cirineo (encarnado por los abogados) y en cambio son negados por San Pedro (encarnado en el Ministerio de Justicia) ya que su sobrecarga de trabajo es ignorada.

En efecto, los jueces de lo contencioso no encuentran respuesta a sus quejas en la Administración de Justicia, recordando aquello del Cantar de Mío Cid “Oh Dios, qué buen vasallo si tuviese buen Señor”. Con paciencia, los Jueces siguen el aforismo chino: “cuando te ahogue la inundación, ruega a Dios, pero no dejes de nadar hacia la orilla”.

SEPTIMA ESTACIÓN.- El sudor del rostro es enjugado por alguien que parece apiadarse de ellos.

En sentido figurado puesto que el Tribunal Supremo da un respiro leve a los jueces contenciosos al anular el sistema de módulos judiciales por mecanicista y estajanovista (las sentencias requieren sosiego y análisis caso a caso, no pudiendo computarse su producción como la de las gallinas ponedoras). El ritmo de galeote no se compadece bien con el sosiego y reflexión de hacer justicia.

Y en sentido real, tal sudor se enjuga pues se hace realidad la implantación del video en el ámbito contencioso-administrativo para documentar las actuaciones orales, con lo que desaparece de hecho el valiosísimo Acta detallada del secretario a cambio de un pleito “enlatado” que requiere dosis de paciencia para visionar las actuaciones, y consiguiente mengua del tiempo disponible.

OCTAVA ESTACIÓN.- Los Juzgados se caen por segunda vez.

El mazazo no se hace esperar. El Tribunal Supremo, en su Sentencia de 20 de Junio de 2005, dictada por la Sala Especial de Conflictos, declara que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es la competente para el enjuiciamiento de los litigios del personal estatutario (retribuciones, dedicación, selección ,etc), esto es, del ámbito de los Servicios Públicos de Salud, con lo que estando prestados por Entes Públicos, todas esas cuestiones caen sobre la mesa de despacho del juez de lo contencioso-administrativo. (Como la canción infantil: “Y como vieron que resistía… fueron a llamar a otro elefante…”).

NOVENA ESTACIÓN.- La muchedumbre pide clemencia.

Los jueces de lo social (aligerados de los litigios del personal estatutario), los jueces de lo civil (aligerados de la vía de hecho y de la responsabilidad administrativa de las aseguradoras o concesionarios) y los jueces de guardia (liberados de las medidas cautelares frente a la expulsión de extranjeros) lloran por sus compañeros de lo contencioso. (Aunque como el dicho infantil: “Santa Rita, Rita, lo que la ley te da, no se te quita”).

No es menos cierto que cierto levísimo bálsamo vino de la mano de la creación de los Juzgados de lo Mercantil en cuanto determinadas cuestiones tributarias o contractuales fueron alejadas de los jueces de lo contencioso y asumidas por aquéllos. Aunque como la fábula:

Cuentan de un juez contencioso que un día tan pobre y mísero estaba que solo resolvía los pleitos que podía

¿habrá otro, para sí decía?

más pobre y triste que yo

y la respuesta halló la vista volviendo

pues un juez mercantil iba resolviendo los pleitos que el dejó.

DÉCIMA ESTACIÓN.- Los jueces de lo contencioso se caen por tercera vez.

Cuando arrastran la cruz de sus competencias originarias por la Ley de 1998, las sobrevenidas por criterio del legislador del año 2003, y las añadidas por criterio jurisprudencial del Tribunal Supremo en el año 2005, la situación empeora por la actividad del propio enjuiciado: la Administración Pública.

En efecto, las Administraciones Públicas se sirven de su potestad de autoorganización para huir del derecho administrativo y con ello desplazan la competencia jurisdiccional. Cada vez que la Comunidad Autónoma o el Estado se sirven de un ente de derecho público u Organismo Autónomo instrumental, las decisiones en dicho ámbito se escapan de la competencia de las Salas del Tribunal Superior de Justicia y recae plácidamente sobre los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. (Como en el dicho popular: “Si éramos pocos, parió la abuela”).

DECIMOPRIMERA ESTACIÓN.- Los jueces se ven despojados de sus vestiduras.

La inminente reforma de la Oficina Judicial y de la Secretaría de los Juzgados privará al juez del entorno de apoyo próximo, flexible e inmediato, a cambio de un sistema de oficina judicial polivalente y difícilmente recognoscible para las exigencias de la necesaria simbiosis entre juez, secretario y oficina judicial. Además, el estrecho margen de libertad del juez para fijar la fecha de los juicios es depositado en el prudente criterio del Secretario, lo que puede arrojar lógicas disfunciones.

DECIMOSEGUNDA. ESTACION.- Los jueces son clavados en la cruz mediática.

Los medios de comunicación los condenan por las demoras en resolver los litigios, por los tardíos señalamientos de las vistas orales y se prodigan los ecos periodísticos de las “rabietas” de políticos pillados en falta y cuyas decisiones son anuladas por los jueces. En cambio, el juzgador no tiene derecho de réplica y debe permanecer impasible a la crítica.

También los abogados, acostumbrados a hacer pronósticos de resolución de litigios contenciosos a corto plazo, se quejan con toda razón de tales demoras.

Por si fuera poco, la reforma del Tribunal Constitucional operada por Ley Orgánica 6/2007, de 24 de Mayo pasa por convertir el incidente de nulidad de actuaciones frente a sentencias firmes en un cauce de revisión casi ordinario. Con ello, muy posiblemente buena parte de los asuntos que el buen juez creía zanjados se verán resucitados para su reexamen en el marco del incidente de nulidad de actuaciones.

DECIMOTERCERA.- Los jueces agonizan “con la toga puesta”.

En ese contexto procesal de sobresaturación, el legislador administrativo actúa como el Séptimo de Michigan pero a la inversa. No para socorrer sino para rematar.

Por parte del Estado se aprueba en el año 2007 un nuevo Estatuto Básico de los Empleados Públicos y una nueva Ley de Universidades (cuando la secuela de litigios derivados de la Ley del Estatuto del Personal Sanitario de 2003 no está solventada) y al año siguiente una nueva Ley del Suelo. Asimismo, las Comunidades Autónomas no vacilan en aprobar leyes de nuevo cuño con previsiones sancionadoras de elevada cuantía, con lo que los afectados reaccionan mediante la impugnación judicial.

El Tribunal Constitucional y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea no paran de dar sorpresas al respetable.

Al igual que el burgués de Moliére tenía ciertas virtudes sin saberlo, muy posiblemente buena parte de los jueces de lo contencioso-administrativo padecen el llamado “Burn out” sin saberlo (que traducido literalmente del inglés significa quemarse para afuera), y cuyo sentido mas profundo es perder el interés y la energía física y mental para su profesión. En la fatiga emocional, el juzgador siente que ya no puede dar más de sí mismo en términos de ilusión; la despersonalización se ve reflejada cuando se desarrollan sentimientos de endurecimiento afectivo hacia las personas que se mueven en el entorno judicial (abogados, procuradores, justiciables). Junto a ello brota la apatía, como mecanismo de defensa frente a la frustración. En definitiva, el burn out consiste en una pérdida progresiva del idealismo, energía y motivos vividos por los jueces como resultado de las condiciones del trabajo.

DECIMOCUARTA.- El cuerpo judicial es colocado en el sepulcro de la justicia, sepultado por autos, informes y recursos, en el cementerio de la Justicia que pudo ser y no fue.

Estado y Comunidades Autónomas se reparten la túnica o la toga judicial. A tal ceremonial, asisten todos los protagonistas del entorno judicial. Los que obtuvieron fallos desfavorables mantienen su descontento, y los que obtuvieron sentencias estimatorias mantienen su ingratitud. Aunque ciertamente ello es indiferente al juez de cuerpo presente, quien nunca busca aplauso ni crítica, pero sí respeto para su labor.

Y es que mientras la sociedad y su brazo político contemplaban impasible la ley del Maltusianismo judicial (los Juzgados aumentan en progresión aritmética y los pleitos en progresión geométrica), las consecuencias serán funestas para la justicia.

Sin embargo, al tercer día, RESUCITARON

… Los pleitos de tráfico se fueron evaporando ante la jugosa oferta de una reducción de la cuantía de la multa si se renunciaba a ejercer acciones judiciales.

… El criterio de vencimiento en lo contencioso-administrativo como regla general para imponer las costas por la Ley 37/2011, de Medidas de Agilización procesal, supuso un freno al de procesos, no solo de los temerarios sino de los dudosos, porque aunque el meollo litigioso fuese dudoso, en cambio si se pierde las costas serían impuestas.

… Los pleitos de extranjería fueron reduciéndose ya que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el año 2015 declaró no conforme al derecho comunitario la compatibilidad de multa y expulsión en caso de permanencia ilegal, con lo que se barrió la posibilidad de discutir jurisdiccionalmente si procedía multa o expulsión.

Por si fuera poco, el legislador de los últimos cinco años se ha ocupado de “legislar” para la administración, siendo último ejemplo la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común (PACA) y la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LEREJU), ya comentadas y que siguen el «blindaje» de la Administración como ya comentamos en otro post.

Además, desde su posición unipersonal, comenzaron a hacer milagros ya que la inmensa mayoría de las cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se plantean por los Juzgados de lo contencioso-administrativo y no por las Salas.

Y así, colorín colorado, hoy día los Juzgados de lo Contencioso-administrativo atesoran experiencia y el nivel de trabajo “aprieta pero no ahoga”.

NOTA DE SOCIEDAD.– Mañana, jueves, 5 de Mayo tendré ocasión de intervenir en Málaga en las I Jornadas Andaluzas Colegiales de Derecho Administrativo, invitado por el Colegio de Abogados de Málaga con una ponencia titulada El Abogado ante las nuevas leyes administrativas: perspectiva jurídica e incidencia práctica. 

Una buena ocasión de saludar y cambiar impresiones sobre “la que se avecina”.