El Supremo robustece la justificación del incremento de tasas locales con interesante doctrina administrativa

En el ámbito local se ha otorgado el valioso don de aprobar Ordenanzas fiscales, esto es, reglamentos que se adentran a fijar o elevar tasas locales, como excepción al principio de reserva de ley en materia tributaria. Como “poder para recaudar” el mismo ha de ser objeto de exquisito rigor en su uso, porque lo contrario convertiría a los entes locales en señores feudales que impondrían a los vasallos lo que les viniese en gana.

Y ello sería especialmente sangrante en tiempos en que muchos entes locales, acuciados por la sequía de ingresos, opten por incrementar las “tasas cautivas” (alcantarillado, agua, etc) como forma expeditiva de obtener ingresos constantes y rápidos.

De ahí que reviste especial interés la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 18 de Mayo de 2016 (rec.1999/2014) que no solo deja en sus justos términos el alcance de lo que debe ser una Memoria económica que merezca tal nombre, sino que se adentra en dos cuestiones de interés general en Derecho administrativo. Por un lado, precisa cuando arranca el plazo para impugnar respecto de actos que contemplen la publicación oficial adicional. Por otro lado, explica la singularidad del ámbito fiscal local en que la declaración de nulidad de pleno derecho de una Ordenanza fiscal puede comportar si la sentencia lo considera, incluso la revisión de los actos firmes y consentidos dictados a su amparo, debiendo adecuarlos la administración condenada.

Veamos los términos de tan interesante sentencia.

1. En primer lugar, se sienta de forma lógica y clara, una doctrina que tiene alcance general sobre plazo de interposición de recurso contra un acto cuando este requiere su publicación oficial. A veces los tribunales tienen que fundamentar la evidencia porque algunas administraciones huyen de la misma:

Se alega, ahora, que el recurso contencioso-administrativo que se analiza ha de ser considerado extemporáneo pues se interpuso con posterioridad al transcurso de dos meses desde que el acuerdo de la Corporación fue adoptado.Es verdad que el plazo para la interposición del recurso, viene considerándose desde la adopción del acuerdo como expresamente establece el artículo 211.3 del Reglamento de las Corporaciones Locales , pero eso sólo sucede cuando el acuerdo adoptado es perfecto en sí mismo. Es evidente que cuando ese acuerdo corporativo requiere para su existencia otros requisitos, como tratándose de ordenanzas es su publicación, entre otros, el plazo para la interposición del recurso ha de empezarse a contar desde la publicación de la ordenanza, pues es entonces cuando esta nace al mundo del Derecho. Exigir que el plazo empiece a contar cuando tal acto no ha nacido para el Derecho es imposible.”

2. En segundo lugar, deja claro que los informes y memorias no son volcados palabrería o números, ni tomos plúmbeos, que decoran el expediente. Han de exponer datos y razones que justifiquen la medida, y en el caso concreto se aclara la exigencia de motivación de la modificación de ordenanzas fiscales en relación con el alcance de la memoria económica-financiera:

Es evidente que la memoria económica-financiera a que se refieren los artículos 24 y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (BOE de 9 de marzo) y artículo 20 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (BOE de 15 de abril) exigen no sólo que se relacionen los conceptos que en esos preceptos se mencionan, sino que especifiquen, precisen y concreten las razones económicas en virtud de las cuales se fijan las cuantías que se señalan y que en este caso era exigible una mención expresa de las razones que justificaban la modificación de la ordenanza previamente aprobada. Como ello no se ha dado es manifiesto que no se ha producido la vulneración que se denuncia, pues la valoración de la Sala y las conclusiones obtenidas no son arbitrarias.

Recordemos que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Castilla y León, cuya sentencia confirma ahora el Supremo afirmabaa con claridad lo que debe constituir piedra de toque para verificar si está justificada la modificación de tasas de una Ordenanza fiscal:

No basta hacer un recopilatorio de ingresos y gastos, es necesario que se recoja en el informe la fuente de los referidos ingresos y gastos, acompañando en su caso los documentos que acrediten los mismos; “cuando por demás un informe técnico no es sin más una mera aportación de datos, sino una exposición lógico deductiva en el examen de la cuestión examinada, con las explicaciones o datos que avalen el resultado, debiendo contener información suficiente sobre la que asentar el acierto de las conclusiones” (sent. TS 7/3/2012, rec. 4941/2009 ). (…) El informe técnico económico emitido no es suficiente en orden a justificar la tasa establecida. Es necesario conocer el proceso lógico a través del cual se determina el coste del servicio. No figura en el informe económico financiero las fuentes utilizadas por el S. Interventor para determinar dicho coste. La necesidad de garantizar el principio de seguridad jurídica y el de equivalencia comporta que el informe económico financiero en los casos de incremento de la cuantía de la tasa deba de justificar los mismos así como el porcentaje. Así lo exige el art. 25 del Texto Refundido citado. No basta decir que como el coste del servicio es muy superior a los ingresos obtenidos por las tasas ya no hay que justificar nada más. Pues no solo en el caso de autos no consta acreditado de donde ha tomado el Interventor el coste del servicio, sino que además hay que justificar razonablemente el porcentaje del incremento acordado; otra solución supondría admitir que las entidades locales tienen potestad absoluta para fijar el importe de la tasa”.

3. Finalmente, la sentencia aborda la singularidad de que en este ámbito la sentencia que declara la nulidad se adentró a prohibir que se mantengan los actos firmes o consentidos dictados a su amparo.

El precepto contenido en el artículo 19.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, establece: «Si por resolución judicial firme resultaren anulados o modificados los acuerdos locales o el texto de las ordenanzas fiscales, la entidad local vendrá obligada a adecuar a los términos de la sentencia todas las actuaciones que lleve a cabo con posterioridad a la fecha en que aquélla le sea notificada. Salvo que expresamente lo prohibiera la sentencia, se mantendrán los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la ordenanza que posteriormente resulte anulada o modificada.». Es manifiesto, de la dicción del precepto citado, que la sentencia anulatoria de una ordenanza fiscal puede anular los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la ordenanza anulada o modificada. El único requisito exigible es que la sentencia de modo expreso lo declare y que tal pronunciamiento esté justificado en virtud de su contenido. Es claro que los razonamientos sobre la nulidad de la ordenanza por la insuficiencia de la memoria justifican el pronunciamiento que sobre la anulación de tales actos declara la sentencia. Es igualmente indudable la posibilidad legal que la ley permite para que se produzca esa anulación, así como la inaplicación de los preceptos que en este punto invoca el recurrente.La regla que se aplica en este punto es la posibilidad de este pronunciamiento condenatorio y no la general que la recurrente alega en el motivo”.

Recordaremos que la regla general la sienta el art.73 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: “Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente”.

Y así, en este concreto ámbito se reconoce  una posibilidad excepcional y que cuenta con habilitación expresa legal. No estaría de más que el legislador en otros ámbitos contemplase la posibilidad, con mesura y matizaciones, de que la invalidez por nulidad de pleno derecho pudiera comportar por voluntad de la sentencia la consecuente invalidez de los actos administrativos firmes dictados a su amparo, ya que la seguridad jurídica impone sus reglas, pero muchas veces con sacrificio de la justicia. Es el caso de determinadas nulidades de pleno derecho de instrumentos urbanísticos o de Relaciones de puestos de trabajo (aunque ahora sean actos generales, está por ver el efecto derivado sobre los actos de aplicación) o de reglamentos reguladores de subvenciones por ejemplo, campos en los bien estaría dejar en manos del Tribunal contencioso-administrativo esa posibilidad, de forma excepcional y a petición razonada. Lo contrario supondría dejar una sentencia, que declara la nulidad de pleno derecho como cuadro para enmarcar, mientras sufren en silencio muchos particulares que confiaron en la legalidad de la tropelía. O sea, serían sentencias invalidantes que recordarían el “cadáver bonito” que decía James Dean.

En definitiva, he aquí una sentencia de las que marcan sendero y rumbo de garantías.

NOTA DE SOCIEDAD.- El próximo Jueves, día 9 de Junio de 2016, tendré ocasión de intervenir en Canarias en las Jornadas COSITAL organizadas por el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local en Tenerife (Colegio territorial de Santa Cruz de Tenerife) con una ponencia sobre Las novedades de las leyes 39/2015 y 40/2015. Ello en el marco de las Jornadas sobre ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA, BASE DE DATOS NACIONAL DE SUBVENCIONES, LEYES 39 Y 40/2015, TRANSPARENCIA Y EMPLEO PÚBLICO según programa.

Será un placer saludar a los interesados.