Las fronteras de las competencias municipales: territorialidad líquida

Leo en la prensa la noticia de que la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ de Castilla y León ha rechazado por sentencia de 10 de Junio de 2016 la medida cautelar de cierre de las instalaciones de Casa de Mieres, un refugio ganadero sito en el Puerto Pinos (con ello estima el recurso de apelación formulado por el Ayuntamiento de Mieres frente al auto del Juzgado Contencioso-administrativo núm. 3 de León). Lo pintoresco radica en que un Ayuntamiento asturiano es titular de este refugio de montaña que está en territorio leonés, poniendo sobre el tapete la cuestión de hasta donde puede una administración local gestionar servicios en municipios ajenos. Ello como episodio judicial de un conflicto que viene de antiguo, y es que el citado refugio parece fue construido en 1926 por el consistorio mierense para alojar a los ganaderos asturianos, y desde entonces la tensión entre ganaderos asturianos y leoneses ha crecido.

En este auto del TSJ de Castilla y León, sin abordar el fondo del asunto pues estamos en fase incidental cautelar, se deja caer que el Ayuntamiento de Mieres

Puede ser propietario de un inmueble fuera de su término municipal, por lo que difícilmente puede hablarse de extraterritorialidad competencial por parte del solicitante de la licencia, ya que la solicitud se dirige precisamente frente a la autoridad local competente.

Queda en el aire la interesante cuestión de si las competencias municipales pueden adentrarse en territorios ajenos, para qué funciones y con qué límites.

1. Parece que la litigiosa casa de piedra del Puerto de Pinos se destina a refugio, cuenta con un bar, y es utilizada por senderistas. De ahí que en principio, parece que no sirviendo de soporte a un servicio público ni ejerciendo el Ayuntamiento potestades públicas, pues nada podría objetarse a que el Ayuntamiento asturiano solicite y obtenga del Ayuntamiento leonés de Santo Emiliano una licencia de apertura de bar.

La base del auto del juzgado que disponía la suspensión cautelar de esta licencia (y que la Sala revoca, permitiendo al Ayuntamiento de Mieres desarrollar actividad en el Refugio leonés) radicaba en un doble dato que mostraba que el ente local actuaba como poder público. De un lado, que el Ayuntamiento asturiano había solicitado la licencia con el informe de un técnico municipal de la corporación y sin los rigurosos proyectos técnicos exigidos a los particulares (utilizando privilegios públicos); a mi juicio, tal circunstancia podría sustentar la posible invalidez de la licencia por falta de los requisitos legales, pero la obtención de informes técnicos del Ayuntamiento sobre su patrimonio no está prohibida e incluso pueden ser necesarios como actos separables de la gestión del patrimonio privado del ente local astur.

De otro lado, el auto se apoyaba en que la actividad desarrollada para la explotación en el refugio se adjudicaba en virtud de contratación pública, y si bien supone utilizar una técnica típicamente pública al servicio de gestión de bien patrimonial privado, tampoco parece que lesione el principio de territorialidad competencial.

2. Cosa diferente sería que el Ayuntamiento de Mieres pretendiese otorgar la licencia de explotación de la instalación de otro municipio, o que cobrase tasas por su utilización o que impusiese sanciones o penalidades a quien perjudicase o dañase el uso del refugio. O que aprobase Ordenanzas reguladoras para ese ámbito. Sin embargo, parece que nada de eso concurre.

3. La STSJ País Vasco de 31 de Mayo de 2013 (rec. 367/2011) contiene interesante doctrina sobre la línea roja del término municipal, y la concurrencia competencial (aún referida al ámbito demanial) con apoyo en la jurisprudencia constitucional:

2.2 Y, en segundo lugar, es importante recordar la doctrina constitucional relativa a la extensión del concepto “término municipal” pues de este modo se precisará más aún el concepto de “enclave”.

a) En las Sentencias del Tribunal Constitucional nos 8-2013, 30-2011, 38-2002, 227-1988, 77-1984 y 250-1982 encontramos un primer dato fundamental cual es la actuación sobre los bienes demaniales no se circunscribe a la Administración que lo titularice sino que en función de la distribución constitucional de competencias pueden concurrir varias sobre el mismo bien demanial. Se diferencian así la titularidad del bien y su clasificación jurídica, de un lado, y la titularidad y el ejercicio efectivo de competencias sobre él, de otro. En estas Sentencias, entre otras muchas, constatamos también que la distribución de competencias atendiendo al territorio asignado a cada Administración es un criterio constitucionalmente válido. 

Se infiere de todo ello que cuando la legislación de régimen local y la Norma Foral de autos se refieren al término municipal como el territorio sobre el que el ayuntamiento ejerce su competencia no implica que el término municipal se identifique con el territorio de titularidad dominical del ayuntamiento. Sobre el término municipal se ejercen competencias por el ayuntamiento pero el dominio de este territorio puede corresponder a otras muchas personas, como en efecto ocurre, y así, junto con bienes propiamente municipales -plazas, calles, edificios, etc- en el término municipal hay otros de titularidad privada y pública, de otras administraciones. Lo esencial es por lo tanto que sobre ese territorio el ayuntamiento cuente con las atribuciones competenciales que le caracterizan como tal, que le son propias”.

4. Además, sobre el límite de territorialidad competencial municipal se ha pronunciado el Tribunal Supremo en su STS del 9 de diciembre de 2002 (rec. 3882/1997), citando la sentencia de 21 de mayo de 2001 (rec. 9508/1995) marcando fronteras a las competencias de policía mortuoria municipales cuando concurren actividades preparatorias del cadáver y su porteo puede extenderse a otro municipio por el que circula el vehículo funerario, supuesto en que el Supremo, considerando que el ordenamiento jurídico permite el sepelio en un municipio distinto no caben extralimitaciones competenciales:

“En suma, la municipalización de servicios, sea o no en régimen de monopolio, tiene como límite objetivo el propio término municipal y la municipalización del servicio funerario no podía incluir actividades accesorias al sepelio realizadas por funerarias externas. Por ello, ya con anterioridad a la liberalización de los servicios funerarios, la preparación y traslado a otro municipio del cadáver, como actividades accesorias al sepelio, no podían ser impedidas a empresas externas aun cuando existiese monopolio municipal”. Y por ello se rechaza la tesis de que “el traslado de féretros y del cadáver es una mera prestación accesoria complementaria y no obligada, de manera que su prestación aislada no confiere potestades públicas de intervención administrativa; y que la autorización de licencia abarca las prestaciones cuyo desarrollo o ejecución deba tener lugar o realizarse en el término municipal y, en consecuencia, la conducción o traslado”.

5. Particularmente y desde un punto de vista doctrinal, al amparo de la libertad de cátedra bloguera, considero que el art. 12.1 de la Ley de Bases de Régimen Local es tajante cuando afirma:

1. El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias.

Ahora bien, quizá debemos resucitar a nuestros efectos dialécticos, la vieja doctrina de la doble capacidad de la administración, de derecho público, donde cabe hablar de competencias, las cuales vienen atribuidas por ley y se ejercen mediante potestades públicas, y la capacidad de derecho privado, donde se habla de la administración como titular de derechos en paridad de régimen con los particulares, y en que ejercen los derechos subjetivos de propiedad con idéntico estatuto, aunque estén situados fuera de su territorio.

6. Lo cierto es que a veces se dan situaciones pintorescas. Recuerdo que la Casa de las Conchas de Salamanca, edificio emblemático de valor histórico-artístico, por azares del destino fue entregado por un contribuyente en pago de los tributos a la administración andaluza, lo que daba lugar a una situación curiosa. La Comunidad Autónoma andaluza titular de un enclave cultural en el corazón de Castilla y León.

Afortunadamente, la situación se solucionó mediante una permuta de buena voluntad entre instituciones, que sería lo deseable en el enfrentamiento entre el Ayuntamiento de Mieres y la Asociación Montaña de Babia y Luna, eludiendo la judicialización de tales conflictos que con buena voluntad y lealtad institucional se podrían solventar.

En fin, quede la cuestión abierta para el debate, y bienvenidos los comentarios o críticas que ayuden a aclarar tan singular cuestión.