Al igual que la vieja canción nos avisaba de tribus ocultas cerca del río, a veces el Supremo nos regala sorpresas en terrenos pacíficos, como el ofrecido por la reciente Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 24 de Octubre de 2016 (rec.53/2016) relativa a la impugnación de actuación urbanística, que aquí está completa, pero que nos ofrece dos curiosas perlas sobre la calificación como reglamentos de los planes urbanísticos. Si son perlas negras o blancas, el tiempo lo dirá. De momento merece una reflexión desde la sana crítica.
1. En primer lugar, recordaremos que es pacífica la calificación de naturaleza reglamentaria de los instrumentos de planeamiento urbanístico aunque no están sujetos al iura novit curia y por tanto deben ser objeto de prueba en el proceso (si bien lógicamente la disponibilidad y facilidad probatoria desplaza la carga de la prueba hacia la administración responsable de su aprobación). En este sentido, la STS de 12 de Abril de 1985 afirmó: “los planes de ordenación, previamente establecidos con carácter general (…) disfrutan, a semejanza de aquéllas, de naturaleza normativa, lo que los somete al principio de la jerarquía, aunque no al de «iura novit curiae”. O en las sensatas palabras de la STS de 27 de Junio de 1984: “el rigor del iura novit curia no se puede extender a estos bajos niveles ordenancistas de las miles de Entidades Locales existentes en nuestra nación”.
Pues bien, en la sentencia a comentar, se vierte la siguiente afirmación que despierta la perplejidad pues rechaza la pretensión del recurrente de que el Plan General de Ordenación Municipal era una prueba documental relevante:
«Sucede, sin embargo que no es tal (…) El Plan General de Ordenación Municipal ha de encuadrarse en las disposiciones de carácter general y por poseer dicho carácter, no constituye documento público al objeto de que resulten de aplicación las disposición de las Ley de Enjuiciamiento Civil que se invocan como infringidos- arts.317 y 319.19- Los documentos públicos expedidos por los funcionarios públicos a los que se refieren tales preceptos consignan unos determinados hechos, actos o estado de cosas; y de ahí el reconocimiento de su valor probatorio sobre los extremos fácticos recogidos en ellos. Pero en el supuesto que nos ocupa la controversia no gira en torno al esclarecimiento o fijación de cuestión fáctica alguna sino sobre el alcance e interpretación de las previsiones contempladas en un plan”.
Hemos de acudir al art. 317 LEC que dispone que, a efectos de prueba en el proceso, se consideran documentos públicos, entre otros, los siguientes: “5.º Los expedidos por funcionarios públicos legalmente facultados para dar fe en lo que se refiere al ejercicio de sus funciones. 6.º Los que, con referencia a archivos y registros de órganos del Estado, de las Administraciones públicas o de otras entidades de Derecho público, sean expedidos por funcionarios facultados para dar fe de disposiciones y actuaciones de aquellos órganos, Administraciones o entidades.” Y el art. 319.1 LEC establece que “Con los requisitos y en los casos de los artículos siguientes, los documentos públicos comprendidos en los números 1.º a 6.º del artículo 317 harán prueba plena del hecho, acto o estado de cosas que documenten, de la fecha en que se produce esa documentación y de la identidad de los fedatarios y demás personas que, en su caso, intervengan en ella.”
Así pues, básicamente y a lo que aquí nos interesa, es documento público el expedido por la administración y da constancia de “hechos, actos o estado de cosas”. De ahí que negar valor probatorio al instrumento de planeamiento urbanístico resulta sorprendente, pero menos aún que su calificación de disposición general le inhabilite para acreditar nada. En suma, a mi leal saber y entender (sujeto a debate, claro), una cosa es el carácter público, innegable que tiene el documento en que se formaliza, certifica o expresa todo reglamento, y otra muy distinta el alcance del valor probatorio que debe atribuírsele, y que lógicamente se predicará por ejemplo, de la existencia y términos de los preceptos, informes o datos que incorpora, así como de los hechos que tratándose de un planeamiento urbanístico pueda reflejar.
No es infrecuente que el debate urbanístico gire en torno a la existencia, términos o alcance de la norma regulatoria, ni que dada la complejidad del urbanismo, se soliciten documentos incorporados como anexo o que los fundamenten, o que en caso de imposibilidad legal de ejecución que la administración asuma la carga de acreditar que la innovación en el planeamiento no se ha hecho con la intención de eludir dicha ejecución de la sentencia impuesta. Así pues, lo que ahora nos ocasiona franca y sana perplejidad es tanto la negativa o exclusión del carácter de documento público que reviste un plan de ordenación urbanística, como su supuesta «impotencia probatoria» pues por su propia naturaleza hunde sus raíces en la realidad sometida a ordenación e incluye determinaciones materiales.
2. En segundo lugar, en el caso planteado existe una ficha técnica que contiene determinaciones concretas de usos y funcionalidad urbanística, y que se incluye formalmente en el planeamiento por la expresa voluntad municipal; además materialmente tal ficha técnica encuadra el desarrollo de actuaciones en la zona litigiosa. El recurrente consideraba que no existía publicación completa del planeamiento si no se incluía en el boletín oficial la ficha expresamente asumida como parte del mismo por el acuerdo de aprobación municipal.
Pues bien, curiosamente, para el Supremo en la citada sentencia “ lo que no cabe es atribuir valor normativo también al Dictamen técnico afección refinería” que es sobre el que pivota la controversia, pese a la equivocidad que resulta de su inclusión formal en el plan en el apartado de normativa urbanística. El citado dictamen, en efecto, no deja de ser expresión de un juicio y como tal carece del elemento volitivo propio de las normas. Podría desde luego resultar relevante en punto a la interpretación y aplicación de tales normas; y así sucede en el supuesto que nos ocupa. Por lo que no puede relativizarse su valor jurídico; y de ahí la pertinencia de su inclusión entre la documentación del plan y su puesta a disposición del público en general en tanto que es parte integrante de dicha documentación. Pero ello no le priva ni transforma el carácter que le es propio”
¡ Caracoles! Comprendo que si se aprueba un Plan urbanístico que incluye una hoja parroquial o una relación de restaurantes para comer, no quede investido ese extremo de naturaleza reglamentaria. Pero si se incluye un Dictamen o informe que es asumido por el acuerdo de aprobación del Plan, se produce la congelación de rango de dicho informe (que solo puede ser desconocido por normas de idéntico rango y sujeto al principio de inderogabilidad singular) y además existe una voluntad de asumir el contenido del informe que además es unívoco en sus determinaciones. Nada mas habitual en los instrumentos urbanísticos, o Catálogos que incluir informes que relacionan edificaciones, o fijan criterios de uso o volumetría o similares.
Es más, un plan sin informes que lo sustenten es un puente alzado sin pilares. O sea, que sorprende que el Supremo considera que en el plan de urbanismo ni están todos los que son ni son todos los que están, apartándose de los actos propios de la corporación que los asume y de su contenido intrínseco.
Curioso y digno de comentario a los puros efectos doctrinales, ya que este blog no se detiene en casos concretos salvo cuando están en juego institutos materiales o procesales jurídicos sólidos, como es el de la naturaleza y alcance de las normas reglamentarias constituidas por el planeamiento. Prefiero creer que una golondrina no hace verano.
Es un comentario muy esclarecedero. ¡GRACIAS!. Fdo.: Julio Planell Falcó, Abogado, Colegiado 2044 del ICACS.
Me resulta decepcionante la falta de precisión técnica con la que a menudo se abordan las cuestiones jurídicas, como si molestara repetir lo obvio (y termina resultando que al final no lo era tanto) -dicho sea con todo el respeto hacia quienes saben más que yo-. Esto lo observo habitualmente tanto en recursos como en sentencias. Aparte de los motivos de casación indebidamente alegados que alargan innecesariamente los recursos, como si esperaran a ver si suena la flauta por casualidad o si como introducir rutinariamente algunos determinados como la incongruencia, venga o no a cuento, supusiera un plus, aquí la cuestión se centraría en hasta dónde alcanza el requisito de la publicidad de una norma urbanística para su vigencia en cuanto a su motivación: Si los informes forman parte de la norma o no, al no participar del elemento volitivo (voluntad del legislador) como dice el Tribunal Supremo, entonces, a sensu contrario, se ha de deducir y así estaría reconociéndolo implícitamente, que sí lo serían en cierto modo (se encontraría presente el intelectivo, estamos ante una falacia reduccionista, por tanto), por lo que, los informes, en cuanto sirven de fundamento jurídico y fáctico a la norma, participan de la misma en sentido amplio y han de ser conocidos a fin de poder comprobar el razonamiento para aceptarlo si se estima razonable o imposible de combatir etc… etc..,(en palabras del Alto Tribunal). Por otra parte, resulta difícil negarles dicha virtualidad si además son preceptivos, cosa que aquí acontece. Pero la verdadera cuestión, una vez más (que se soslaya), es la pugna entre el interés general y las garantías de los administrados y es evidente -no parece que admita discusión- que los interesados tienen derecho a conocer su contenido, si éste estuvo durante la tramitación a disposición de los mismos podría no ser imprescindible su publicación, pudiendo el defecto formal salvarse mediante la prueba en contrario por la administración de que dicho informe permaneció a la vista de los particulares y que dicho trámite contó con la suficiente publicidad, elemento este último de naturaleza fáctica y único como tal con transcendencia aquí a efectos de prueba, en mi modesta opinión.