¿Caben sentencias interpretativas en lo contencioso-administrativo cuando se impugna una disposición general?, esto es, ¿es admisible que la sentencia declare la validez de una norma reglamentaria supeditado a que sea interpretada en una específica forma?.
Sobre tan interesante cuestión, que supone un reflejo de las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional, se ha pronunciado la reciente Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 22 de Diciembre de 2016 (rec. 629/2015) que no solo lo admite y fundamenta sino que expone la innecesariedad de plantear tesis o consulta a las partes. Veamos.
1. De entrada advertiremos que la sentencia objeto de recurso de casación y ahora confirmada por el Supremo, es la dictada por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia el 21 de Enero de 2015 (rec.281/2012) con ocasión de la impugnación de un reglamento autonómico constituido sobre un Decreto regulador de los servicios sociales comunitarios y fu financiación.
2. Pues bien, el Supremo aborda con sencillez y claridad tan importante cuestión en esta sentencia:
Ciertamente las sentencias han de declarar la inadmisibilidad (1), estimar (2) o desestimar (3) el recurso contencioso administrativo, según dispone el artículo 68 de nuestra Ley Jurisdiccional. Clasificación elemental que naturalmente atiende al contenido del fallo. De modo que no podemos considerar de las denominadas sentencias interpretativas sean una nueva clase de sentencias añadida a esa tipología legalmente establecida, pues su fallo es desestimatorio en la medida que establecen la interpretación que ha de hacerse de la norma reglamentaria para que no sea considerada disconforme con el ordenamiento jurídico, ni, en consecuencia, declarada nula.
Con carácter general, las sentencias que resuelven los recursos directos interpuestos contra una disposición de carácter general, ex artículo 25.1 de la LJCA , como es el caso, normalmente realizan e incorporan, al aplicar el ordenamiento jurídico, una determinada interpretación normativa y en este sentido podrían ser consideradas, en un sentido amplio, como interpretativas. Lo que sucede es que en este caso la sentencia que se impugna considera que determinadas normas del Decreto autonómico impugnado en la instancia, para ser conformes con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico, han de ser interpretadas en una forma que establece la sentencia, que es lo que caracteriza a las sentencias interpretativas en sentido estricto. De modo que la actuación administrativa habrá de ajustarse, si no quiere incurrir en vicio de invalidez, a la interpretación que la sentencia establece al respecto.
Acorde con la caracterización de este tipo de sentencias, va de suyo que no se incurre en incongruencia cuando ninguna de las partes haya solicitado en el proceso que se dictara una sentencia interpretativa, pues la recurrente solicitó la nulidad de la norma reglamentaria y la recurrida que se declarara conforme a Derecho. En ese espacio que aparece entre una pretensión estimatoria y otra desestimatoria encuentra su lugar la sentencia interpretativa porque desestima el recurso y la norma reglamentaria es conforme a Derecho siempre que sea interpretada en el sentido que fija la propia sentencia. Tampoco resulta exigible, desde luego, que se haga el planteamiento de la “tesis” a las partes antes de dictarse sentencia, ex artículo 33.2 de la LJCA, siempre, naturalmente, que el juzgador no aprecie que la cuestión que se somete a su enjuiciamiento no ha sido apreciada debidamente por las partes, y que se trate tan sólo, atendiendo a su posición en el proceso, de fijar la interpretación correcta, y conforme con el ordenamiento jurídico, de dicha norma reglamentaria.
Creo que la sentencia del Supremo habla por sí misma y supone una gran aportación al Derecho procesal e incluso abre posibilidades inexploradas en cuanto a la función de la jurisdicción contencioso-administrativa para integrar el ordenamiento jurídico, de manera que en vez de optar por la traumática decisión de la invalidez reglamentaria, puedan optar por declarar la validez pero condicionada a una específica interpretación. Curiosamente, una especie de «sentencias en interés de reglamento».
2. Con ello, se da un paso adelante, con normal cautela ya que no debiera el juzgador convertirse en reglamentador, sobre los límites alertados en su día por la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo del 4 de junio de 2008 (rec. 59/2006) en que cerraba el paso a las pretensiones de completar un reglamento mediante sentencia e incluso de frenar posibles aplicaciones torcidas de futuro, con gran claridad :
Desde luego, siempre resultaría difícil fundar una infracción jurídica de un precepto reglamentario en la supuesta omisión de un determinado contenido. Pero, aunque ello resultara posible, lo cierto es que en ningún caso se justifica que exista una exigencia legal que requiera la inexcusable inclusión en el Real Decreto impugnado de un inciso como el que reclama la parte actora. Y es claro que no es suficiente como fundamento de la supuesta ilegalidad por omisión las afirmaciones de la parte recurrente sobre la inquietud que provoca la interpretación por las Comunidades Autónomas de sus competencias ejecutivas en la materia o la tipificación como infracción grave del incumplimiento de las obligaciones relacionadas con el Registro de Control Metrológico.
En definitiva, el petitum formulado por la actora constituye una pretensión de una sentencia interpretativa que no resulta admisible, puesto que tal pretensión no se funda, como ya se ha indicado, en una supuesta ilegalidad por omisión de la norma impugnada que sólo pudiera evitarse con la interpretación propuesta de la misma. Por otra parte, si los temores de una interpretación incorrecta del Real Decreto impugnado se verifican en la aplicación del mismo, siempre tendrá ocasión la entidad actora de impugnar tales actos de aplicación.
3. Para finalizar, y en cuanto al fondo litigioso zanjado por la sentencia del Supremo comentada inicialmente, me atrevo a decir que la sentencia gallega confirmada, aborda con amplitud una cuestión de gran interés como es la extensión de las competencias locales y autonómicas en campos secantes así como la autonomía financiera de los entes locales. Se trata de una sentencia breve, de tan solo 45 folios, aunque confieso que me cae bien el ponente, un tal Chaves.
Y además, para aligerar la pesadez de un tema procesal, os diré que también le cae bien a Mick Jagger como confesó en esta vieja entrevista en que le preguntaron por Sevach:
Creo que en algunos casos la sentencia «interpretativa» puede ser muy interesante para evitar litigios futuros ya que las partes conocen de primera mano las reglas del juego para la aplicación de esos preceptos. Pudiera darse un caso curioso en el que la parte demandante perdiendo en realidad gana -en función de las reglas interpretativas del fallo-.
La posibilidad de las «sentencias interpretativas» en la jurisdicción contencioso-administrativa me sugiere una cuestión: que, en aras a la seguridad jurídica, se articularan mecanismos para el acceso general a la norma -publicación en los boletines, por ejemplo-, de manera que no solo las partes en conflicto, sino todos los operadores jurídicos y todos los ciudadanos conociéramos tanto lo que expresa el texto legal como cuál es la interpretación que ha de darse al mismo.
Posibilidad no contemplada a día de hoy y cuya carencia puede dar lugar, no ya a nuevos litigios, sino a que las Administraciones porfíen en una interpretación que los Tribunales ya han rechazado.
Artículo interesatisimo Sevach, muchas gracias!
Sobre lo que plantea el Tribunal Supremo respecto al art. 33.2 de la LJCA, sí que aunque no sea necesario, en casos complejos y de trascendencia general, me parece un instrumento fenomenal para que se agoten las posibilidades del debate procesal y se ejerza de manera plena el derecho de contradicción. Es algo parecido a una propuesta de resolución (sentencia) a la que las partes hacen sus alegaciones. Si el resultado es una sentencia interpretativa, creo que es una opción muy buena (sin perjuicio de su no obligatoriedad como bien dice el Supremo).
Buen día!
Desde un punto de vista estrictamente de conformidad a Derecho (y en particular a la LOPJ y a la LJCA), veo difícil discutir la procedencia de las «sentencias interpretativas».
Ahora bien, creo que también debe hacerse un análisis adicional. Uno de los principales problemas que existen en nuestro Derecho es la proliferación de las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional, que han terminado por hacer de imposible conocimiento materiales de tal relevancia como distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (e, incluso, operar auténticas mutaciones Constitucionales). Muñoz Machado se ha pronunciado sobre este tema en sus últimos trabajos, por lo que ahí me remito. A las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional debe añadirse la jurisprudencia del TJUE sentada en las cuestiones prejudiciales interpretativas.
Pues bien, añadir ahora sentencias de este tipo en el ámbito contencioso puede ser devastador sino cunde la mesura. No nos olvidemos que el Derecho administrativo (incluyo, claro, la regulación económica sectorial) se ha convertido en un marasmo casi incompresible.
No pretende criticar la sentencia del TS y del TSJ de Galicia a los que se refiere esta entrada, sino reflexionar sobre las consecuencias que de ellas pueden derivarse.
Coincido en que esta doctrina abre interesantes posibilidades y también en que debe manejarse con mesura y precisión. Aportando algo al debate, creo, sin embargo, que cuando se produce una sentencia interpretativa no debería desestimarse el recurso, sino estimarse parcialmente. Si el recurrente solicitó la nulidad de la norma reglamentaria y la recurrida que se declarara conforme a Derecho, y es en ese espacio que aparece entre una pretensión estimatoria y otra desestimatoria donde encuentra su lugar la sentencia interpretativa, parece que lo propio sería estimar parcialmente el recurso que, en el fondo, algo de razón tenía ya que, si es necesario un pronunciamiento de conformidad a derecho condicionado a una determinada interpretación, es que existen otras posibles interpretaciones de la norma que conducirían al resultado contrario.
Reblogueó esto en IUSLEXBLOG. .
¡Muy buen artículo!, se que, a veces me repito, pero lo cierto es que J.R.Chaves, es un erudito jurísta que, de forma altruista nos aporta interesantes conocimientos. Fdo.: Julio Planell Falcó, Abogado, Colegiado 2044 del ICACS.
A veces las sentencias tienen alas. Mayores cuando el legislador y el artesano de los reglamentos reptan, barriga en tierra, por el feudo de sus intereses que ni a vuelo corto llegan o más altura no alcanzan. Si no es nulo un reglamento del que quepa interpretación compatible con el ordenamiento, bien está que alguien avise de los caminos estrechos, de las praderas vedadas a la aplicación del reglamento. Serán el prospecto de la supervivencia del reglamento, la isla para el náufrago, la seguridad de los ciudadanos y la planilla por la que los abogados diseñarán sus acciones procedimentales. Y, si es ese juez Chaves, será motivo de regocijo por su valor y su valía. Uno más, que aquí no para. Por ello no es de extrañar que le envidie Mick Jaegger. Yo también.
Da gusto leerte Juan Manuel, pura prosa poética, el que tuvo, retuvo, buen día!
Bueno, mal digo envidia. Es admiración.
Si el objeto del recurso, por ejemplo un acto administrativo, no siguió en el caso concreto la interpretación que defiende la sentencia, entonces la sentencia debería ser estimatoria del recurso y con costas a una Administración que hizo y aplicó una interpretación manifiestamente errónea de algún concepto.
A ver si me podéis ayudar: ¿ puede impugnarse en vía contenciosa un criterio técnico de la Inspección de trabajo? En cocreto el 69/2009 que exclye la intervencíon de la Inspección de trabajo en las AAPP en casos de acoso y violencia en el trabajo. ¿Qué consideración tienen estos criterios? ¿ tienen carácter normativo?
El problema de las sentencias interpretativas, desde mi punto de vista, es que supone que el Tribunal realiza a «sensu contrario» un juicio negativo de constitucionalidad. Es decir, el establecer que una norma es aplicable conforme a una determinada interpretación lleva consigo que está considerando que la norma es contraria a la Constitución o a la Ley en cualquier otro sentido, lo que necesariamente supone un juicio negativo de constitucionalidad, lo que está reservado exclusivamente al Tribunal Constitucional. Por ello considero, que las sentencias interpretativas no tienen cabida fuera de la jurisdicción constitucional.
Algo de trampa tienen las sentencias interpretativas, que nos quitan el valor erga omnes de las que se minimizan por su adjetivo. Pero algo de razón también: Si un acto o disposición no es incompatible en todas sus interpretaciones con la norma habilitante, el estrecho camino que les queda es aprovechable para quienes tengan una acción procedimental viva, pero no reabren las puertas para quienes la perdieron por inacción, pero por esa causa o motivo de impugnación la mantienen quienes de ella hicieron uso. En ello es un alivio de los caminantes en la senda de la Justicia, pero no de los que decidieron no andar el camino del «pleitos tengas».
Y mucho de sinrazón, pues no pocas veces late en ellas un cuidado que no debiera el juzgador de los intereses, sobre todo del estado, del legislador -caso de inconstitucionalidad relativa- o el reglamentador, con la excusa de la seguridad jurídica -de ellos, claro, no de los justiciables-, que atenta, no se dude, a la justicia material del asunto en cuestión, la Justicia, vaya, pues deja inermes a quienes mejor debiera atender.
Gracias, Diego, por tus palabras, que no sé bien si tuve, ni cuánto, pero éste es de los mejores sitios para ir dejándolo..
La posibilidad de sentencias interpretativas en el ámbito de lo contencioso debe ser reconocida sin ambages. Cuestión distinta es si la regulación legal actual es la adecuada y suficiente, que entiendo que no. Y qué medidas adoptar para su mejora.
En primer lugar, debe recordarse que la jurisprudencia (sea la supranacional -representada por las resoluciones del TJUE-, sea la nacional entendida en sentido estricto -representada por la doctrina reiterada que fije el Tribunal Supremo-, o en sentido amplio -representada por las sentencias de los tribunales inferiores, muy en especial, de las Salas de TSJ en materia de derecho autonómico-) tiene precisamente la función «INTERPRETAR» y aplicar la ley (arts.1.6 CC y 1 y 4 bis.1 LOPJ). Sin embargo, siendo un complemento del ordenamiento jurídico y no de una fuente del mismo, le queda prohibido dar contenido a las normas (o actos) que anula (art. 71.2 LJ)
En segundo lugar, partiendo del principio general de que las disposiciones que contradigan otra de rango superior carecen de valor (art. 1.2 CC y 9.3 CE), LOS TRIBUNALES CONTENCIOSOS (en el ámbito de actuación y control que le es reconocido -art. 8 LOPJ-) NO PUEDEN APLICAR REGLAMENTO O DISPOSICION ALGUNA CONTRARIOS a la Constitución, a la LEY o al PRINCIPIO DE JERARQUIA NORMATIVA (art. 6 LOPJ). No obstante, si fuera posible, DEBEN ACOMODAR LA DISPOSICIÓN DISCUTIDA A LA NORMATIVA SUPERIOR POR VÍA INTERPRETATIVA (aplicación analógica del criterio establecido en el art. 5.3 LOPJ).
En tercer lugar, la impugnación de los reglamentos y disposiciones generales (por contrariedad a la ley o al principio de jerarquía normativa) puede hacerse por una doble vía:
1ª) MEDIANTE EL RECURSO DIRECTO, dentro del cuál cabe plantear la medida cautelar de suspensión. En este caso la sentencia estimatoria declarará la nulidad (de la norma, preceptos discutidos y de otros “por razones de conexión o consecuencia de los preceptos recurridos” -art. 33.3 LJ-) y, en su caso, si así se pidió, la declaración del derecho a indemnización u otra medida para el restablecimiento de la situación jurídica lesionada.
LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS ESTIMATORIAS SON DE CARACTER GENERAL (erga omnes) SOLO EN LO RELATIVO A LA NULIDAD y DESDE LA PUBLICACIÓN DEL FALLO en el mismo boletín oficial en que se hubiera publicado la norma (art. 72.2 LJ). PERO, con anterioridad habrá tenido efectos entre las partes y, en consecuencia, LA ADMINISTRACIÓN DEMANDADA NO DEBIERA VOLVER A APLICAR ESE REGLAMENTO DESDE QUE HAY SENTENCIA ANULATORIA. Lo que supone que, aunque la formal expulsión de la norma del ordenamiento jurídico se produzca desde la publicación, la nulidad pueda hacerse valer por terceros y efectuarse por la Administración desde la sentencia. Entender lo contrario llevaría a situaciones absurdas e injustas.
LA REGLA GENERAL DE LA IRRETROACTIVIDAD DE LA ANULACION NORMATIVA DECRETADA (y correlativo mantenimiento de las sentencias y actos firmes previos) TIENE COMO ÚNICA EXCEPCION A LAS SANCIONES (si cabe reducirlas o excluirlas y no se han ejecutado completamente) -ART. 73 LJ-
Los efectos de reconocimiento de situación jurídica individualizada, en principio, sólo afectan a las partes del litigio. Pero, existe una EXCEPCION, pues pueden extenderse a terceros -en materia tributaria y de personal- en los términos establecidos en los arts. 110 y 111 LJ (art. 72.3 LJ)
LA DESESTIMACIÓN DEL RECURSO, aún estando condicionada a una concreta interpretación de la norma, sólo producirá efectos entre la partes (art. 72.1 LJ), pero, dicha concreta interpretación !no debe ser publicada¡ (?) para facilitar su general conocimiento. Curiosamente, la desestimación «no impide la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en la ilegalidad del propio reglamento» (art. 26.2 LJ).
2ª) MEDIANTE EL RECURSO INDIRECTO, esto es, a través de la impugnación del acto que resulta de la aplicación del reglamento o disposición discutida, con o sin solicitud de medida cautelar de suspensión del acto, y con petición o no de restablecimiento de situación jurídica individualizada. La finalidad del recurso es la nulidad del acto. Sólo que, entre otros posibles motivos, se aduce la nulidad (no salvable por vía interpretativa) de la norma aplicada, que, incluso, puede no haberse alegado en vía administrativa (art. 56.1 LJ). No obstante, en general, la jurisprudencia no admite aducir por esta vía cualquier vicio del reglamento o disposición discutida pues excluye los vicios de forma o del procedimiento de elaboración.
LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA ESTIMATORIA SON DISTINTOS SEGÚN EL ORGANO QUE RESUELVE LA CONTROVERSIA TENGA O NO COMPETENCIA LEGAL PARA DECLARAR LA NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN RECURRIDA:
1) SI LA SENTENCIA ES ESTIMATORIA, siendo el Juzgado/Tribunal competente para anular la norma (art. 27.2 LJ) : se anulará el acto impugnado, reconocerá, en su caso, la situación jurídica individualizada, y podrá anular la norma o preceptos ilegales y sus conexos (arts. 26.2, 72.2 y 73 LJ).
2) SI LA SENTENCIA ES ESTIMATORIA, no siendo el Juzgado/Tribunal competente para anular la norma (art. 27.1 LJ): se debe limitar a anular el acto, con restablecimiento, en su caso, de la situación jurídica individualizada y sin pronunciamiento de declaración de nulidad del reglamento o disposición impugnada.
De entender la Sentencia en su fundamentación jurídica que el reglamento es efectivamente ilegal y nulo deberá plantear la CUESTION DE ILEGALIDAD ante el órgano jurisdiccional competente para resolver, en proceso aparte, tal cuestión.
Su argumentación sobre la legalidad o ilegalidad del reglamento NO tiene ningún valor constitutivo ni declarativo ni de cosa juzgada. Ni, desde luego, su parecer vincula de ninguna forma al Tribunal competente para resolver la cuestión de ilegalidad. De igual forma, si lo considera legal, tampoco impide que se planteen y que prosperen recursos directos, indirectos o cuestiones de ilegalidad contra el mismo reglamento.
SI LA SENTENCIA ES DESESTIMATORIA, aún quedando condicionada a una concreta interpretación de la norma, sólo produce efectos entre las partes (art. 72.1 LJ), pero, dicha concreta interpretación !no debe ser publicada¡ (?) para facilitar su general conocimiento.
Expuesto todo lo anterior, considero que queda claro que la regulación legal actual es claramente insuficiente y deficiente. Y que reducir las sentencias interpretativas a la categoría y efectos de una mera sentencia desestimatoria «sin más» resulta inexacto y erróneo, lleva a consecuencias negativas y perturba la seguridad jurídica y el orden público.
Como bien indica la STS 22-1-2016, objeto de comentario, realmente NO estamos ante una pretensión -estrictamente- estimatoria (pues la recurrente solicita la nulidad), NI ante una pretensión -estrictamente- desestimatoria (pues la recurrida solicita que la norma se declare incondicionalmente conforme a derecho), SINO ante un «tertus genus» entre ambas, pues si bien la sentencia desestima el recurso lo hace de forma «condicionada», esto es, siempre que la norma sea interpretada en el sentido que fija la propia sentencia.
En consecuencia, en aras de la seguridad jurídica y la justicia, la regulación legal actual debiera completarse con medidas tales como las siguientes: 1ª) reconocer expresamente la categoría especial de las sentencia interpretativas entre las estimatorias y las desestimatorias; 2ª) publicar la interpretación de la norma que realice la sentencia en el mismo Boletín que haya publicado la norma; 3ª) imponer a la Administración demandada la obligación de comunicar tal interpretación cuando notifique cualquier acto que resulte de aplicación de la norma; 4ª) no imponer costas; …
El inciso de la STS de 4 de junio de 2008 que se cita me parece sencillamente espeluznante. Decir que cabe la posiblidad de declarar la ilegalidad de un reglamento no ya por lo que dice, sino por lo que omite es mandar la seguridad jurídica al garete. Ahora resulta que cualquier reglamento será ilegal si omite lo que al tribunal correspondiente le parece que debió incluir. La administración ya no debe limitarse a reglamentar de forma correcta, además debe adivinar si algún caprichoso puntilloso pensará después que se dejó algo. Vamos de mal en peor.