Los institutos de la caducidad y la prescripción dan mucho juego, tanto para la administración como para los particulares. Es el juego del gato y el ratón. Como expliqué en su día las diferencias entre caducidad y prescripción, en este debate la administración intenta que se mantenga viva su “licencia para sancionar o agravar” y el particular intenta demostrar que ha caducado el procedimiento, y si tiene suerte, que como consecuencia ha prescrito la resolución administrativa.
La recientísima Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 10 de Enero de 2017 (rec. 1943/2016) da un enérgico giro apartándose de criterios anteriores, en pos de una mayor garantía a un supuesto harto frecuente y de extensa aplicación práctica.
La Sala distingue el supuesto clásico del supuesto ahora enjuiciado. El supuesto clásico e indiscutible es que si se declara caducado un procedimiento el mismo desaparece y por tanto las actuaciones no interrumpieron el plazo de prescripción. El novedoso supuesto ahora enjuiciado es distinto pues no se refiere a si las actuaciones “caducadas” interrumpen la prescripción (respuesta negativa clara) sino a si el mismísimo escrito ulterior de recurso administrativo para que se declare esa caducidad interrumpe la prescripción (como pretende la administración) o no la interrumpe (como pretende el perplejo particular y ahora comparte el Supremo).
La sentencia aplica sentido común y lógica impecable sin perder de vista el interés del ciudadano, pues básicamente afirma que si existe un procedimiento sancionador, tributario o de reintegro de subvenciones y el afectado formula un recurso administrativo para que se declare caducado, este NO interrumpe la prescripción. La prescripción se interrumpirá mas adelante ,cuando la administración vuelva a incoar el procedimiento, por ejemplo.
Veamos razonamiento e implicaciones (y guardemos celosamente esta sentencia que algún día se puede desempolvar para alborozo del particular ).
1. Veamos la sentencia.
Primero entona el mea culpa de su criterio anterior que ahora será rectificado:
Es cierto que las STS de 5 de octubre de 2010 -recurso de casación nº 412/2008- y de 23 de octubre de 2012 -recurso de casación para la unificación de doctrina nº 306/2012- y la posterior de 21 de diciembre de 2015 -casación nº 2520/2013- referidas también a ayudas y subvenciones, llegaron a solución contraria, aplicando la tesis de que las reclamaciones y recursos entablados para que se declare la caducidad del procedimiento interrumpen la prescripción de la acción administrativa.
Después con valentía da un cambio de timón jurisprudencial:
Tal tesis, sin embargo, debe ser modificada. Los argumentos que hemos transcrito de la sentencia de la Audiencia Nacional de 11 de Mayo de 2011 -recurso 288/2010 -son jurídicamente irreprochables, y la tesis que mantiene sobre la interposición del artículo 39.3.b) de la Ley 38/2003 General de Subvenciones, es la correcta. En efecto, tal precepto dispone que el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro se interrumpirá “b) por la interposición de recursos de cualquier clase (…) así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario (…) en el curso de dichos recursos”. Ahora bien, parece claro que tal precepto debe entenderse referido a la interposición de recursos en que el beneficiario asuma el conocimiento de la resolución administrativa a efectos de discutir su legitimidad jurídica, pero no a aquéllos que el interesado debe necesariamente interponer para lograr que los Tribunales hagan lo que la Administración debió hacer por sí misma, que es declarar la caducidad del procedimiento en que se ha dictado la resolución administrativa impugnada. Otra solución conduciría a resultados ilógicos, cargando al interesado los resultados de una inactividad administrativa y dejando a voluntad de la Administración la operatividad o inutilidad de la figura de la caducidad, pues sería beneficioso para ella no declararla nunca a la espera de una reacción del interesado que interrumpa la prescripción.
Y la conclusión demoledora que “responde a una lógica jurídica indiscutible: la reclamación o recursos para lograr la declaración de caducidad no son sino una prolongación del mismo procedimiento que se declara caducado, que desaparece embebida en él. El procedimiento declarado caducado se hace inexistente y en él se incluye la reclamación o recurso que lo ha declarado tal”.
Por añadidura, con afán didáctico indica la extensión de tal criterio a la subvenciones y al campo tributario:
SEXTO.- Aunque lo que vamos a decir ahora no forma parte, en estricto sentido, del argumentario en que se funda esta nuestra sentencia, no está de más consignar lo siguiente:
1º) Que la tesis que ahora acogemos es la que se ha impuesto en la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, aunque lo sea en materias distintas a la de subvenciones, pero referida en general a la misma cuestión:
a) En primer lugar, en materia tributaria, esta misma solución es la acogida en sentencias recientes de este Tribunal Supremo de fecha 12 de julio de 2016 -recursos de casación para la unificación de doctrina números 3404/2015 y 3405/2015- y 13 de julio de 2016 -recurso de casación para la unificación de doctrina nº 3690/2015-, en aplicación de los artículos 104.5 y 68.a.b) de la Ley General Tributaria, los cuales plantean en sustancia el mismo problema que los artículos 92.3 de la Ley 30/92 y 39.3.b) de la Ley General de Subvenciones 38/2003.
b) En segundo lugar, en materia de sanciones impuestas por la Comisión Nacional del Mercado y de la Competencia, este Tribunal Supremo ha llegado recientemente a la misma conclusión que ahora adoptamos (v.g. sentencia de 24 de octubre de 2016 -recurso de casación nº 98/2014).
2. Estamos ante un salto cualitativo importante de la mano del la jurisprudencia y que tibiamente palia las consecuencias del novedoso (y peligroso) art. 95.3 de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre de Procedimiento Administrativo Común (PACA):
La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.
O sea, que si la administración tuviese una tienda de ultramarinos, los yogures caducados en vez de tirarlos, podría aprovechar para la parte no descompuesta para completar nuevos yogures.
Muchas gracias Sevach
Gran sentencia del Supremo que vuelve a la senda de lo que decía la STS de 20.07.1984 que recordaba que ““El sistema de recursos administrativos no se ha establecido para proteger a la Administración, sino como una garantía de los ciudadanos. Este carácter debe primar sobre cualquier otro, so pena de olvidar -reiteramos- la configuración de los recursos administrativos como instrumento esencial y primario de garantía.
Y además es didáctica!!! Muchas gracias a D. Pedro José Yagüe Gil, se agradece
Buen fin de semana!
Dios salve a juristas como jr chaves con el que cada dia aprendo a comprender el alcance del derecho. Gracias clmpañero
Discrepo de que el Tribunal Supremo de un golpe de timón con valentia.
Las cosas por su nombre: el Tribunal Supremo, formado por los jueces más ilustres del país, reunido para revisar doctrina contradictoria aposto por un razonamiento (el que ahora enmienda) que no se le ocurre a un colegial en horas de patio.
Ahora razonan correctamente, pero … ¿que les ha pasado a los doctos jueces que metieron la pata hasta el corvejón?. Pues si, la respuesta estándar en este pais. NADA. No les pasa ni la vergüenza por delante.
Ya es hora de que se asuman responsabilidades a nivel de todas las administraciones españolas, incluida la Justicia … Y si no, que se lo pregunten a los «damnificados» por la doctrina que ahora luce como esperpento jurídico.
Al menos, que quede un comentario que les afee su ensoberbecida conducta.
¿Y si el ciudadano no interpone recurso para que se declare la caducidad, porque ni se entera de que había un procedimiento?
Lo suyo sería que, producida la caducidad y no iniciado un nuevo procedimiento dentro del plazo de prescripción, y transcurrido éste se ha ganado la prescripción..¿no? Y que todas las actuaciones que tienen origen en un procedimiento caducado fueran nulas ¿no? Por ejemplo, una sanción administrativa que tiene su origen en una liquidación procedente de un procedimiento caducado, o una providencia de apremio que tiene su origen en un procedimiento caducado ¿no?
Incluso la propia liquidación que se ha producido en el seno de un procedimiento caducado.
Pues hay por ahí sentencias que dicen que caducidad no implica nulidad (porque en determinado plazo se podría volver a iniciar el procedimiento), pero si no se inició…
Pues a ver si alguien lo explica porque el follón es monumental en estos temas, gracias
«El procedimiento declarado caducado se hace inexistente y en él se incluye la reclamación o recurso que lo ha declarado tal.”
¿Y el procedimiento caducado, por el transcurso de los plazos, que NO SE HA DECLARADO caducado, no se hace inexistente? ¿Puede la Administración beneficiarse de procedimientos caducados, cuando ha incumplido la obligación de declarar la caducidad?
Y si se hubiera producido prescripción, aunque no se hubiera declarado la caducidad (pero sí producida esta por el incumplimiento de los plazos)…¿No tiene la Administración la obligación de declarar la prescripción aunque no lo alegue el administrado?
Y llegado el caso a un TEAR, por ejemplo…¿No tiene esta institución la obligación de decir que el procedimiento estaba caducado aunque no lo hubiera alegado el administrado en virtud del Artículo 237. Extensión de la revisión en vía económico-administrativa.
«1. Las reclamaciones y recursos económico-administrativos someten a conocimiento del órgano competente para su resolución todas las cuestiones de hecho y de derecho que ofrezca el expediente, hayan sido o no planteadas por los interesados, sin que en ningún caso pueda empeorar la situación inicial del reclamante. «
Bienvenido este fallo y cambio de criterio, y como bien señala Diego el sistema de recursos se establece como garantía del administrado y no a la inversa.
No es ya que el Supremo se haya percatado de lo obvio muy tardíamente. Con los notorios abusos y las flagrantes injusticias que ello ha determinado y que ya no tienen arreglo. Es que, por su ceguera y quietud, ha facilitado que el Ejecutivo, travestido de «Legislativo» (por mor de su anterior mayoría absoluta parlamentaria), haya reforzado enormemente su posición con una nueva regulación legal de la caducidad procedimental -artículos 95.3 y .4 Ley 39/2015- que: 1. devalúa los efectos de su declaración; 2. deja en las discrecionales -y nada objetivas- manos de propia Administración -responsable, en la mayor parte de los casos, de la misma-, la posibilidad de utilizar lo «ya actuado» en el nuevo procedimiento -que, en su caso, aperture-; 3. permite ¡su no aplicación! «en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento».
Pero, ¿DONDE ESTÁN LOS LIMITES?
La Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2004, rec. 3754/2001, en su Fundamento Jurídico 8, analiza la posibilidad de la incorporación de los documentos y actuaciones de un expediente «sancionador» caducado a un nuevo expediente aperturado (por razón de la no prescripción de la supuesta infracción inicial), en los siguiente términos:
«…Ahora bien, al declarar la caducidad la Administración ha de ordenar el archivo de las actuaciones ( el articulo 92.3 de la Ley 30/1992, hoy, artículos 24.4 y 25.1 b) de la Ley 39/2015), lo cual, rectamente entendido, comporta:
a) Que el acuerdo de iniciar el nuevo expediente sancionador (si llega a producirse) PUEDE Y DEBE FUNDARSE EN LOS MISMOS DOCUMENTOS QUE, CON EL VALOR DE DENUNCIA, DETERMINARON LA INICIACIÓN DEL EXPEDIENTE CADUCADO. De lo contrario carecería de sentido aquel mandato legal.
b) Que en ese nuevo expediente PUEDEN SURTIR EFECTOS, si se decide su incorporación a él con observancia de las normas que regulan su tramitación, ACTOS INDEPENDIENTES DEL EXPEDIENTE CADUCADO, no surgidos dentro de él, AUNQUE A ÉL SE HUBIERAN INCORPORADO. Concepto, éste, de actos independientes, que también cabe ver en las sentencias que acaban de ser citadas.
c) Que NO CABE, en cambio, QUE EN EL NUEVO PROCEDIMIENTO SURJAN EFECTO LAS ACTUACIONES PROPIAS DEL PRIMERO, ESTO ES, LAS SURGIDAS Y DOCUMENTADAS EN ÉSTE A RAÍZ DE SU INCOACIÓN para constatar la realidad de lo acontecido, persona o personas culpables de ello, el cargo o cargos imputables, o el contenido, alcance o efectos de la responsabilidad, PUES ENTONCES NO SE DARÍA CUMPLIMIENTO AL MANDATO LEGAL DE ARCHIVO DE ACTUACIONES DEL PROCEDIMIENTO CADUCADO.
d) Que CABE, ciertamente, que en el nuevo procedimiento SE PRACTIQUEN OTRA VEZ LAS MISMAS ACTUACIONES QUE SE PRACTICARON EN EL PRIMERO PARA CONSTATACIÓN DE TODOS ESOS DATOS, CIRCUNSTANCIAS Y EFECTOS. PERO habrán de practicarse CON SUJECIÓN, ahora y de nuevo, A LOS TRÁMITES Y GARANTÍAS PROPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR y habrán de valorarse por su resultado o contenido actual y no por el que entonces hubiera podido obtenerse.
e) Que POR EXCEPCIÓN, pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento TODAS LAS ACTUACIONES DEL CADUCADO CUYA INCORPORACIÓN SOLICITE LA PERSONA CONTRA EL QUE SE DIRIGE AQUÉL, pues la caducidad «sanciona» el retraso de la Administración no imputable al administrado y no puede, por ello, desenvolver sus efectos en perjuicio de éste».
Finalmente, para fijar los limites por los que se pregunta en lo afectante a procedimientos no sancionadores, al margen de seguir -con algún matiz- los criterios anteriores, habrá de partirse de ciertas pautas y considerar principios generales. Entre otra/os: la interdicción del abuso de Derecho; el principio de confianza legítima; la prohibición de que la Administración se beneficie de su propia mala actuación y/o errores; los principios de audiencia, contradicción y defensa efectivas del administrado y terceros interesados o afectados; el de seguridad jurídica; la buena fe; la prohibición del fraude legal y la desviación de poder; el respeto del orden público y el interés general -rectamente entendido-; etc.
Reblogueó esto en IUSLEXBLOG. .
La sentencia ha venido a resolver el problemas que provocó la tesis sostenida por el propio TS en las sentencias de 5 de octubre de 2010, 23 de octubre de 2012 y 21 de diciembre de 2015, según la que que las reclamaciones y recursos entablados para que se declare la caducidad del procedimiento interrumpían la prescripción de la acción administrativa para tramitar el reintegro de subvenciones.
Al respecto, recordemos que el artículo 39.2 b) de la Ley General de Subvenciones (LGS) establece que el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro se interrumpirá
b) por la interposición de recursos de cualquier clase (…) así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario (…) en el curso de dichos recursos.
Esta interpretación del Tribunal Supremo provocaba unas consecuencias diabólicas, en cuanto la presentación de un recurso contra el procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones suponía la interrupción del plazo de prescripción y ello aún cuando el recurso estuviese basado exclusivamente en la caducidad del procedimiento por el transcurso del plazo máximo de resolución (12 meses según la LGS). En este escenario resultaba que el reintegrado que interponía recurso contra el reintegro alegando la caducidad del procedimiento se convertía en colaborador de la administración.
A mi juicio se ha hecho justicia. Lo que me sorprende del caso es que algunas decisiones judiciales antepongan en algunos casos las interpretaciones rigoristas al sentido común !Quizá falte algo mas de esto!
A mi buen amigo y hasta hace poco tiempo compañero,quiero transmitirle,una vez más,mi felicitación por su nueva publicación sobre función pública tan necesaria en estos tiempos.Espero y deseo,como él bien sabe,que dicha publicación en unión de las anteriorey de sus amplios conocimientos,le allanen su merecido ascenso a lo más alto de la Magistratura.
Querido amigo: agradezco tus amabilísimas palabras, con mi grato recuerdo por el ejemplo que nos diste como juez y como persona;! Y no te olvides que en Asturias te espera una sidra y percebinos!
Y el recurso contencioso – administrativo solicitando la declaración de prescripción interrumpe la prescripción?
Esta vez las gracias son para el blog master y para todos los comentaristas. Qué nivel¡¡¡¡¡, que maravilla de formación gratuita por parte de tantos.
Como siempre genial en la labor divulgativa del Derecho que realizas. Es un placer seguir tus artículos.
Introduzco una variante, si se me permite:
Un procedimiento restrictivo de derechos del ciudadano -pongamos, por ejemplo, de reposición de la legalidad urbanística- declarado caducado, no ha interrumpido, obviamente, el plazo que tiene la administración para ordenar la restauración del orden jurídico infringido. Y se trata de un procedimiento que ha tenido en su seno su acuerdo de incoación y su acuerdo de reposición, eso sí, extemporáneo. Es decir, que su acuerdo de iniciación, al fin y a la postre, no tuvo efectos interruptivos, de dónde mi pregunta: ¿el acuerdo de incoación interrumpe por sí solo aquel plazo o solamente si finalemente se remata en tiempo el procedimiento? No sé si me he explicado.