Actos administrativos inestables: actos generales que admiten su impugnación indirecta

¿Cabe impugnar una Relación de puestos de trabajo de forma indirecta pese a no haberla impugnado en su día, con ocasión por ejemplo de un acto ulterior de pago de nómina?, ¿es posible impugnar el valor catastral consentido al tiempo de una ulterior liquidación del Impuesto de Bienes Inmuebles?, ¿pueden impugnarse las bases de cualquier convocatoria al tiempo de combatir un acto de aplicación?, ¿Y las estipulaciones de un pliego de contratación al no ser adjudicado el contrato?

Veamos estas cuestiones de máxima importancia, generalidad y actualidad. Y ello porque la dicotomía clásica entre actos firmes y actos no firmes se enriquece con una tercera categoría, la de los actos inestables. Y es que, al igual que el grafeno fue descubierto por la ciencia hace poco mas de una docena de años, utilísimo en la tecnología informática por ser resistente y flexible a la vez, me temo que se hace preciso bautizar una nueva categoría de actos administrativos ante los vientos jurisprudenciales que resultan duros y blandos a la vez. En términos darwinistas me temo que ha nacido una nueva especie jurídico-administrativa por una mutación que resulta ventajosa.

Veamos este fenómeno tan curioso y tan relevante, porque permitirá en vía contencioso-administrativa seguir abriendo el melón de examinar la legalidad de actos generales no impugnados en su día, pero que son el presupuesto “consentido” del que dimanan actos de gravamen.

1. La primera brecha en el muro de los actos firmes vino dada por la posibilidad de impugnación indirecta de convocatorias de oposiciones y concursos al tiempo de impugnar los actos de aplicación, de la mano del Tribunal Constitucional, en los casos en que la convocatoria adolecía de vicios de nulidad de pleno derecho, sobre la base de que era tan gravísima la ilegalidad o lesión de derecho fundamental, que no podía “convalidarse” por dejar pasar los plazos. Y así, el Supremo confirmó esa posibilidad que ya se ha admitido pacíficamente, desplazando el debate del tapete de si la convocatoria era firme o no, a la cuestión de si la convocatoria era nula de pleno derecho o no. Por ejemplo, un opositor suspendido por ser mormón podría impugnar indirectamente la base de la convocatoria que solo puntuaba idéntica experiencia a la adquirida en confesiones religiosas católicas, por ejemplo. Tal posibilidad se consolidó jurisprudencialmente como expusimos tanto en nuestro Diccionario Jurisprudencial del proceso contencioso-administrativo (con Dolores Galindo Gil, La Ley – El consultor, 2015) como en mi reciente Vademécum de Oposiciones y Concursos (Ed. Amarante, 2017).

2. Un segundo hito vino dado en relación con la impugnación indirecta de las Relaciones de Puestos de Trabajo, tras su degradación de “reglamentos” a meros “actos generales”.

Lo comento, porque tengo la sensación de que esta posibilidad todavía no acaba de calar en los operadores jurídicos (letrados, funcionarios y jueces). En principio, si se califica una Relación de Puestos de Trabajo de acto administrativo, su régimen de publicación y/o notificación ha de ser el propio de tales actos administrativos y con ello, los plazos de impugnación serán los establecidos, de manera que la tolerancia o pasividad impugnatoria comportaría acto consentido y firme.

Sin embargo, bajo una loable clave de garantías, hay que recordar que la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 24 de Febrero de 2016 (rec. 19/2015), ante la reclamación de un complemento específico diferente al asignado (por invocar la identidad de contenido funcional) afirmó, y vale esta facultad para todo el contenido propio de una Relación de Puestos de Trabajo (específico, requisitos, méritos, etc) que aunque no se hubiese impugnado en su día la RPT, nada impide reclamar posteriormente contra las nóminas con un plazo de prescripción de cuatro años e indirectamente cuestionar el acierto de la previsión de la RPT.

Así literalmente dice la STS de 24 de Febrero de 2016:

Como segundo motivo de casación la recurrente alega la vulneración del artículo 110.5, letra c) de la ley 29/1998, de 13 de julio , por incumplimiento de la doctrina del acto firme. El motivo ha de ser igualmente desestimado, pues el hecho de que esta Sala considere las RPT como acto administrativo, no empece para que los interesados puedan reclamar contra las nóminas con un periodo de prescripción de cuatro años, pese a no haber recurrido la RPT en que no se le reconocía tal derecho.

Creo que esta afirmación merece la pena tenerla clara, pues al fin y al cabo, el juego o lucha jurídica procesal ha de ser juego limpio, sin que funcionarios queden sin derechos por estar mal informados y sin que los letrados jueguen a invocar lo de acto consentido “por si cuela”.

3. Pero es más, los nuevos actos administrativos inestables podrán tener reflejo en el campo del Impuesto sobre Bienes inmuebles.

En efecto, el reciente Auto de 1 de Marzo de 2017 (rec.128:2016) ha admitido a trámite por interés casacional un asunto tributario que traía de cabeza a contribuyentes y asesores. Se trata de la posibilidad o no de la impugnación indirecta de la valoración catastral al tiempo de impugnar la liquidación del impuesto sobre bienes inmuebles. Afirma como razón de admisión el Supremo:

5. A la vista de esta regulación, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha distinguido entre “gestión catastral” y «gestión tributaria», concluyendo que sus actos deben ser objeto de impugnaciones autónomas, sin que pueda imputarse a quien realiza la liquidación vicios que, en realidad, sólo son achacables a la previa fijación de valores, realizada en fase procedimental autónoma y por Administración independiente. Exceptúa aquellos supuestos en los que no ha habido previa notificación de los valores catastrales, porque no ha habido fase previa de gestión catastral, en cuyo caso permite la impugnación del valor catastral en el momento en que se notifica la liquidación correspondiente [vid. sentencias de 17 de septiembre de 2003 (casación 9444/1998, FJ 3º; ES:TS:2003:5520); y 19 de noviembre de 2003 (casación 6917/1998, FJ 6º; ES:TS :2003:7306)].6. A la vista de todo lo anterior, la cuestión que suscita este recurso de casación es la de si, con ocasión de la impugnación de liquidaciones del IBI y para obtener su anulación, el sujeto pasivo puede discutir la calificación (y la consiguiente valoración) catastral de su inmueble, cuando no lo hizo (o haciéndolo dejó que alcanzara firmeza) al tiempo en que le fue notificado individualmente el valor catastral del bien inmueble sujeto a tributación por dicho impuesto.

Y en consecuencia considera de interés casacional algo tan importante, de lo que se recibirá respuesta en breve como lo siguiente:

Determinar si, con ocasión de la impugnación de liquidaciones del impuesto sobre bienes inmuebles y para obtener su anulación, el sujeto pasivo puede discutir la calificación (y la consiguiente valoración) catastral de su inmueble, cuando no lo hizo (o haciéndolo dejó que alcanzara firmeza) al tiempo en que le fue notificado individualmente el valor catastral del bien inmueble sujeto a tributación por dicho impuesto.

4. Pensemos que estos actos administrativos inestables (duros y blandos a la vez) tendrán una proyección mas amplia que lo expuesto, ya que si se permite la impugnación indirecta de convocatorias de oposiciones por nulidad de pleno derecho, nada impide que se impugne indirectamente por idéntica causa las convocatorias de subvenciones o los pliegos de contratación. Y si se permite la impugnación indirecta de valores catastrales en el caso del IBI nada debe impedir la impugnación indirecta de otros efectos tributarios derivados de esa valoración catastral.

Una nueva categoría ha nacido: los actos administrativos inestables. ¡Bienvenida sea! Todo lo que supongan conquistas de la justicia frente a la frialdad de formas y plazos, debe ser aplaudido.

NOTA DE SOCIEDAD.- Pese a que este año lamento no poder atender las amables invitaciones para charlas, por compromiso adquirido el pasado año, tendré el gusto de ofrecer en el Colegio de Abogados de León, en la Delegación de Ponferrada, la charla sobre las Claves de las nuevas leyes administrativas, 39/2015 y 40/2015 (Procedimiento y Régimen Jurídico, respectivamente) el próximo viernes 17 de Marzo, a las 19:30h, sede colegial en la Avda, de las Huertas del Sacramento 19 (Frente a los Juzgados), Ponferrada. ¡Bienvenidos!