Arranque del Plan Anual Normativo: ¿dinamita o pólvora mojada?

La novedosa Ley 40/2015, de 1 de Octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LEREJU) incorporó la necesidad de aprobación de un Plan Anual Normativo llamado a plasmar las iniciativas reglamentarias o legislativas que habrán de ser elevadas cada año al Consejo de Ministros para su aprobación.

Su Preámbulo anunciaba tan novedosa medida:

Por otra parte, en aras de una mayor seguridad jurídica, y la predictibilidad del ordenamiento, se apuesta por mejorar la planificación normativa ex ante. Para ello, todas las Administraciones divulgarán un Plan Anual Normativo en el que se recogerán todas las propuestas con rango de ley o de reglamento que vayan a ser elevadas para su aprobación el año siguiente. Al mismo tiempo, se fortalece la evaluación ex post, puesto que junto con el deber de revisar de forma continua la adaptación de la normativa a los principios de buena regulación, se impone la obligación de evaluar periódicamente la aplicación de las normas en vigor, con el objeto de comprobar si han cumplido los objetivos perseguidos y si el coste y cargas derivados de ellas estaba justificado y adecuadamente valorado.

Pues bien, el BOE de 30 de Marzo de 2017 publica el R.D.286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa. Tres en uno. O sea, un pequeño pasito para la organización pero un gran paso para la seguridad jurídica o más bien de la confianza legítima. Veamos si supone la dinamita que revolucione la manera de aprobar normas en nuestra país o si se convierte en inútil pólvora mojada.

1. Lo primero, es felicitarnos de que no estamos ante la habitual situación de leyes aprobadas a bombo y platillo que incorporan previsiones estéticamente agradables, para complacencia de la Unión Europea o para la galería de los ciudadanos, y que luego quedan aletargadas o se aplazan sin despertar.

Así que, si el Plan Anual Normativo no se pierde en el mundo de la papiroflexia burocrática está llamado a notables efectos positivos.

• Evitará o paliará las numerosas y enrevesadas Disposiciones Adicionales y Transitorias de las normas puesto que la aprobación definitiva de los reglamentos provocará menos sorpresas.
• Reducirá la improvisación y la ocurrencia normativa (iniciativas reglamentarias y legislativas).
• Facilitarán la realización de informes, memorias, alegaciones y trámites que permitan fundamentar la reglamentación y depurarla de errores no solo de legalidad sino de oportunidad.

2. El texto de este Real Decreto presenta varios contenidos de interés:

• Contempla un calendario.
• Coordina a los ministerios en sus iniciativas.
• Impone la indicación de los proyectos o iniciativas que necesariamente serán sometidos a evaluación ex post, para valorar sus resultados, virtudes y errores. Así existirá un Plan de Evaluación Normativa como meta del Plan Anual Normativo, respecto de determinados Proyectos.
• Se publicará en el Portal de Transparencia tanto el Plan Anual Normativo como el Plan de Evaluación Normativa.

3. También deja una válvula de escape a su modificación, pues el art. 2.9 del Decreto dispone que

Solo en circunstancias especiales, que afecten a una multiplicidad de proyectos normativos impulsados por distintos Ministerios, o en el caso de la formación de un nuevo Gobierno, los Departamentos ministeriales podrán solicitar a la persona titular del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales que proponga al Consejo de Ministros la modificación del Plan Anual Normativo, previa valoración por la Junta de Planificación y Evaluación Normativa.

O sea, que el Consejo de Ministros se está autolimitando en su propia capacidad de modificación del Plan Normativo ya que fija dos únicos supuestos que autorizan a alterarlo una vez aprobado.

4.Pero lo que me resulta mas atractivo es como se dará cumplimiento a las previsiones del art.133.2 de la Ley 39/2015, de 2 de Octubre de Procedimiento Administrativo Común (PACA) en relación con la “consulta pública, a través del portal web de la Administración competente”, ya que abre numerosos interrogantes esta vía participativa para mejorar, corregir o incluso frenar las iniciativas reglamentarias o legislativas. El tiempo lo dirá, aunque el legislador nuevamente contempla una puerta de emergencia en su art.133.4:

Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.

5. Eso sin olvidar la distinta capacidad y voluntad de la administración local para acometer su plan normativo anual de reglamentos u ordenanzas. Si estaban luchando por la administración electrónica, ahora tienen que planificar lo que reglamentarán y dar participación a los vecinos. Las claves y problemática en el ámbito local han sido abordadas con rigor jurídico en un brillante artículo de Alejandro R. Antelo.

Me temo que mas que un Plan Normativo, será preciso un Plan de Evaluación de la implantación del Plan y si se lo toman en serio todas las administraciones públicas o si se limitan al maquillaje y salvar a cara. O sea, a copiar lo que hace el vecino o hacer el paripé.

6. Siempre quedarán las sorpresas de proposiciones de ley del parlamento, o peor aún, no eliminará las alevosas enmiendas que asaltan al borde del camino de aprobación de las leyes, como las que provocaron la incorporación en bloque en su día del procedimiento abreviado en lo contencioso-administrativo con el art.78 LJCA (y que fruto de una enmienda de última hora se diseño con préstamos de la jurisdicción social, debiendo la práctica colmar sus lagunas).

O la incorporación del art.108.3 LJCA en materia de ejecución de sentencias supeditadas a garantías para los terceros afectados (cuya impremeditada aprobación e ha alzado en foco de graves problemas). O mas recientemente, la incorporación sorpresiva al modificarse la Ley Reguladora de lo Contencioso-administrativa de acuerdo con la LO 7/2015 para incorporar el recurso de casación autonómico o el recurso de casación frente a sentencias de los Juzgados (con la consiguiente alteración del puzle y generando grandes problemas de encaje y racionalidad en el modelo conjunto del recurso de casación ).