La Constitución se ha cuidado de establecer la reserva de ley en materia sancionadora, debiendo una norma con rango legal ocuparse de tipificar infracciones y establecer las sanciones, de manera que no pueda el Ejecutivo mediante su potestad reglamentaria decidir sobre “haciendas y vidas”. Esa reserva de ley tiene su origen remoto en la tutela de la propiedad y la libertad por los revolucionarios franceses así como en los antecedentes de la gloriosa revolución inglesa (1688) y que abrió camino a que los señores feudales o las comunidades ciudadanas pusiesen freno al poder del rey, con el genial artificio de obligarle a pactar que solo las leyes (y no el capricho soberano) podrían establecer impuestos o privar de libertad.
Lo cierto es que en un Estado democrático avanzado nos encontramos con que normalmente el legislador plasma las ocurrencias del ejecutivo de turno, quien no tiene que reglamentar para burlar la reserva de ley.
Sin embargo, subsisten actualmente tres fenómenos que explican que los reglamentos se extralimiten, y cuando esto sucede, el buen jurista debe estar alerta.
1. Veamos las razones de que el ejecutivo decida remediar carencias o ambigüedades de la Ley sancionadora forzando la letra de la ley.
En primer lugar, el intervencionismo público ha llevado a infestar de legislación sancionadora todo lo imaginable, y se hace con precipitación y frivolidad, que conduce al error de omisión: pesca furtiva, fumar en bares, tirar plástico en el cubo equivocado, atronar con música al vecindario, correr de espaldas, conducir con el brazo por la ventanilla, etc.
Si se pudiese trazar una red imaginaria sobre el cielo del ciudadano con cada ley estatal o autonómica sancionadora posiblemente todos los días se verían nublados.
En segundo lugar, a veces son razones políticas las que explican la falta de interés en abrir el debate parlamentario sobre tipos infractores espinosos y así se obtiene la cómoda aprobación legal para dejar al ejecutivo manos libres para reglamentar y castigar con poca luz y sin taquígrafos.
Y en tercer lugar, no faltan razones técnicas o de simple olvido, que intenta remediar el ejecutivo con su reglamento.
Pues bien, en esos escenarios nos encontramos con el importante reto de tener claros los límites de la potestad reglamentaria.
2. La reciente Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 25 de Septiembre de 2017 (rec. 762/2014) fija las relaciones entre su majestad la ley y su mayordomo reglamentario y las sintetiza espléndidamente del siguiente modo, lo que nos sirve de piedra de toque para analizar la validez de los reglamentos sancionadores:
Las remisiones legales a normas reglamentarias se admiten en nuestro ordenamiento jurídico como complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley, estableciéndose limites en las materias reservadas a la ley cuando mediante las cláusulas de remisión se produce una verdadera deslegalización de la materia reservada, esto es, una total abdicación por parte del legislador de su facultad para establecer reglas limitativas, transfiriendo esta facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera cuáles son los fines u objetivos que la reglamentación ha de perseguir.
La STC 233/2015, FJ 3 a) recuerda que «la reserva de ley no impide que las leyes ‘contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución a favor del legislador’ (SSTC 83/1984, de 24 de julio, FJ 4; 292/2000, de 30 de noviembre, FJ 14, y 18/2011, de 3 de marzo, FJ 9)».
3. En esas condiciones, la labor del abogado que se enfrenta a impugnar una sanción con anclaje reglamentario, deberá limitarse a una primera labor de cotejo consistente en examinar la letra de la ley y superponerla a la letra del reglamento (infracciones y sanciones) de manera que si este se extralimita de aquél, estaremos ante un exceso reglamentario que, como tal, si se recurre una sanción a su amparo, podrá ser combatida mediante una impugnación indirecta del reglamento aduciendo su ilegalidad por invadir la reserva de ley en materia sancionadora.
Por otro lado, no está de más tener a mano un diccionario para ver si en el sintagma, locución o palabra de la Ley, encaja ese desarrollo reglamentario. Las palabras importan.
4. Vayamos a un caso práctico. Por ejemplo, supongamos que una ley sanciona la infracción cometida por “quienes manejen medios de transporte por espacios libres a más de 5 kilómetros por hora”; y supongamos que el reglamento disponga que se sancionará a «quienes manejen vehículos, carros, ganado equino, motocicletas, bicicletas, patinetes o medios análogos a más de 5 kilómetros por hora”.
El reto ahora es que cada uno se pregunte si ese reglamento se ha extralimitado o no. Se admiten las respuestas en comentarios.
Para ayudar o enredar más, también me gustaría plantear si podría sancionarse a alguien que fuese montado en una vaca, o en un vagón con rodamiento, o subido a la carga sobre las espaldas de su hermano.
Parecen ejemplos de caricatura pero ayudan a perfilar los conceptos, sin olvidar que la realidad es mas rica que la ficción, y los casos que llegan a los tribunales son buena prueba de ello.
Me fallan los «medios análogos». Si no está determinado en las definiciones, por ejemplo en función de la parte del cuerpo aposentada en el medio de transporte, no pasaría el test de legalidad.
¿Medios análogos? ¿Qué cabe ahí?
Estimado J.R.:
¡Quizá tus preguntas las podría contestar mejor Larenz (Metodología de la Ciencia Jurídica)!
Yo creo que no te podrían multar por ir montado en una vaca, porque aunque ocasionalmente pueda alguien montarse en una, no es un animal propio del transporte, como puede ser un caballo. Sin embargo, es discutible, porque leí en algún libro que un granjero americano enfadado con un banco, escribió un cheque sobre una vaca (viva) y se lo entregó al banco como forma de pago. El banco, naturalmente, le demandó por impago, pero el Juez consideró que no estaba prohibido utilizar ese «material» para escribir un cheque y que, por tanto, el pago era válido (eso obligó a modificar la legislación sobre cheques).
A lo que voy es que puede que el reglamento no se esté extralimitando, porque está «interpretando» lo que es un medio de transporte; pero en tal caso ¿no estaría suplantando la función interpretativa de los jueces? Algo de eso debe haber cuando los jueces pueden anular el Reglamento si consideran que ha sobrepasado los límites de la Ley, lo cual en el fondo sólo puede suceder cuando el Juez determina cuál es el contenido de la ley y, una vez decidido cual es, lo compara con el Reglamento y si este no coincide con aquél decide que es nulo.
Me inclino a pensar que los medios de transporte determinados por el reglamento entran dentro del concepto. No creo, sin embargo, que a mi si llevo a mi hija de diez años sobre mis hombros se me pueda considerar un medio de transporte y se pueda multar a mi hija por conducir a un padre a una velocidad superior a 5 km./h. (alcanzar esa velocidad, en cualquier caso, no me parece posible).
Quizá tampoco pueda considerarse un medio de transporte el «ganado equino», porque como los animales ya no son «cosas» (Congreso dixit), no parece que pueda considerarse a los caballos como medios de transporte.
En cualquier caso, la sentencia plantea cuestiones muy interesantes, e, igualmente, son muy interesantes tus preguntas.
Un saludo.
Interesante juego. Y la aportación de los semovientes. ¿Y los medios lúdicos, con finalidad distinta, cual patines o skate boards, con o sin motor o patinetes? ¿Acaso no arrollan ancianos fuera de sus circuitos cerrados? ¿Atendemos al fin de transporte, distinguiéndolo de otras teleologías? ¿Y una carrera de carros de la compra cuesta abajo?
¿Crees que se puede multar a los vagabundos por hacer carreras de carros en el parque? ¡Por favor, un poco de humanidad!
Y por rebuscar en las basuras, asómbrese
Querido José Ramón: acaso más rocambolesco: Cuando se paga un impuesto municipal por tenencia de caballos en casa (al menos en «mi pueblo») el concepto no es de animal de transporte sino de «recreo y esparcimiento» o cosa semejante. Otra cosa es que el caballo entre en las vías públicas y se le aplique el código de la circulación… Ergo ¿Puede variar el concepto en función del uso o del lugar?
Reblogueó esto en IUSLEXBLOG. .
El FIN justifica los MEDIOS (también los de transporte)😉
Por no hablar del veto ( o casi, porque cuando interesa: «¿Dónde van Leyes? – Do quieren Reyes») a la ANALOGÍA (‘análogos’) ( » Lex stricta «, para cuestiones restrictivas de derechos o sancionadoras
Yo creo que ese Reglamento se extralimitaría y no se acomodaría a la Ley que pretendiera completar por los siguientes motivos:
1.- Porque prescinde del límite legal de contraer las infracciones a las que se cometieran en «espacios libres» y es más que posible que,por ejemplo, alguien cabalgue con su caballo a galope tendido por espacios abiertos que no sean legalmentes espacios libres, pudiéndose encontrar con la sorpresa de que le incoen un procedimiento sancionador por violar el reglamento dicho, aunque no la ley.
2.- Porque la imprecisa expresión «medios análogos» no es pertinente en una norma sancionadora y menos de carácter reglamentario, cuya finalidad esencial sería precisar la ley sin sobrepasarla, lo que sucede abriendo el tipo infractor a conductas no precisadas, lo que, a mi juicio, no se acomoda al principio de tipicidad establecido en el artículo 27.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Es posible que el Reglamento pueda decirnos cuales a qué medios de transporte se quería referir la Ley, pero para dejar la cuestión sin precisar, debe dejar esa imprecisión en los términos en la que la situó la ley.
Como siempre, extraordinario artículo. Yo planteo algo parecido: relaciones entre dos leyes. Por ejemplo: sanción por construir en suelo protegido que posteriormente (por los procedimientos legales oportunos) deja de serlo. Supuesto con relevancia penal. ¿Despenalización sobrevenida si el cambio se produce durante la instrucción penal? ¿Y si ocurre durante el procedimiento administrativo sancionador, o durante el procedimiento jurisdiccional administrativo?
¿Cuál es la norma sancionadora: la que clasifica el suelo como protegido, la que tipifica como sancionable construir en esa tipología de suelo, o ambas en conjunto? Esta cuestión es importante en orden a determinar qué norma debería aplicarse retroactivamente (ex art. 9 CE).
No existe despenalización, pues el delito/infracción se cometió. Diferente sería que se despenalizara la construcción en suelo protegido.
“En forma similar a como acabamos de recordar en relación con la reserva
de ley tributaria, también la exigencia de ley para la tipificación de infracciones
y sanciones ha de ser flexible en materias donde, por estar presente
el interés local, existe un amplio campo para la regulación municipal y
siempre que la regulación local la apruebe el Pleno del Ayuntamiento. Esta
flexibilidad no sirve, con todo, para excluir de forma tajante la exigencia de
ley» Sentencia del Tribunal Constitucional 132/2001, de 8 de junio
Para un lego en Derecho
Empezaría diciendo que la doctrina discute….y vaya si discute.
sigo por un ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus
y finalizo con la prelación o jerarquía de las normas jurídicas.
Conclusión, (seguro que no acierto) el reglamento se extralimitó.
Estimado José Ramón,
Yo entiendo, salvo mejor opinión, que tratándose de una norma sancionadora, no coercitiva, que limita un derecho subjetivo y tipifica una conducta ilícita, en todo caso debe de ser restrictiva.
Por tanto, si la Ley debe limitar de forma restrictiva, el Reglamento no puede interpretar de forma extensiva, ya que la legalidad es incompatible con la discrecionalidad y proscribe la arbitrariedad.
En el caso que nos planteas, si se pudiera considerar la expresión “medios de transporte” como un concepto jurídico indeterminado, el Reglamento sí podría llegar a “interpretar”, pero en todo caso ateniéndose a la legalidad. Es por ello que considero que, en todo caso, queda vedado al Reglamento extenderse donde la Ley no lo hace. Y menos todavía puede utilizar hacer una interpretación vaga, extensiva y analógica (“medios análogos”) porque esto nos conduciría al absurdo.
El Reglamento se extralimita y no tiene en cuenta los principios de predictibilidad y razonabilidad, provocando inseguridad jurídica.
Me gustaría conocer tu siempre docta opinión.
Un saludo.
«Ello es conforme con la jurisprudencia de este Tribunal que, por lo que se refiere al ámbito propio de regulación
de las normas reglamentarias, ha señalado que puede ser perfectamente lícito, en palabras de la sentencia de
esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1996 (recurso de casación 873/1993 ), que el
Consejo de Ministros, al promulgar un Reglamento, defiera al Ministerio correspondiente «puntos concretos y
de carácter accesorio que no supongan una modificación o alteración sustantiva de aquél, sino simplemente
un mero desarrollo objetivo y puntual de las normas reglamentarias»… han estimado que no
incide en un exceso en la colaboración reglamentaria un Real Decreto sobre normas técnicas de valoración
catastral, dictado en virtud de habilitación de Ley del Catastro (RD Legislativo 1/2004), por remitirse a órganos
especializados para la determinación de cuestiones puntuales, en las que resulta necesario la realización de
operaciones complejas, como la fijación de los módulos y coeficientes de valoración, señalando al respecto
que «la colaboración entre la ley y el reglamento no se agota en el primer escalón de la pirámide normativa –
Real Decreto-, pudiendo diferirse a escalones inferiores, cuando las peculiaridades del caso, como aquí ocurre
sobre la fijación de los criterios, módulos y demás elementos de valoración, requieran de una formulación
mucho más precisa, al exigir complejas operaciones técnicas […]». Doctrina ésta perfectamente trasladable al
supuesto que nos ocupa por lo que tampoco puede considerarse que la remisión a la Orden como necesario
complemento técnico y de detalle de los parámetros establecidos en el Real Decreto sea contrario a derecho.»
Hasta aquí, el FJ de la resolución que cita D. José Ramón. En el supuesto que plantea, y como ya se ha apuntado por algún otro participante, se ha de acudir a la definición legal de «medios de transporte», de tal suerte que la relación efectuada por el Reglamento, en cuanto no se ajuste a ella -siquiera sea ad exemplum- es, cuando menos, ociosa y, más allá, contraria a derecho pues entiendo – salvo mejor criterio- que no cohonesta con las consideraciones contenidas en la resolución del TS que comentamos y que justificarían esa «colaboración reglamentaria».