La Ley de Transparencia (Ley 19/2013, de 9 de diciembre) metió el pie en la puerta para que la administración no la cerrase y ocultase sus intimidades y manejos. El problema es la necesaria reconversión de la mentalidad de autoridades y funcionarios que tienden a tratar con secretismo archivos y expedientes y que se sienten incómodos con el strip-tease público.
Es cierto que la Ley de Transparencia se guía por la regla de la información y las excepciones tasadas, aunque su alambicado diseño conduce a que las administraciones tiendan a escudar la negativa a facilitar información en que “precisa reelaboración”, esto es, que no se trata sencillamente de fotocopiar o facilitar en formato digital sino que dar respuesta requeriría un expurgo de archivos y dedicación de funcionarios con los costes consiguientes. Incluso el propio Congreso no es un ejemplo de transparencia y pone el candado como ya comentamos.
En otras palabras, la Ley quiere que si alguien solicita copia de la licencia otorgada a Carrefour se le facilite a cualquier ciudadano sin pedir razones y en cambio, si alguien solicita una relación de las licencias de todos los hipermercados otorgadas en los últimos tres años con indicación de titulares, tasas y mención de su impacto en los presupuestos municipales, que le sea denegada porque su cumplimentación requiere una labor de expurgo, análisis, gestión y trabajo por los empleados públicos.
Pues bien, la Sala contencioso-administrativa del Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse en su reciente Sentencia de 6 de Octubre de 2017 (rec. 75/2017) sobre un asunto que impulsa decididamente el derecho a obtener información al amparo de la Ley de Transparencia. Se trataba nada menos que de la solicitud de un particular a la Corporación RTVE de “información sobre todos los gastos derivados de la participación de España en el concurso «Eurovisión 2015», incluyendo las partidas correspondientes a viajes, alojamientos, dietas, vestuario, gastos de delegaciones y acompañantes”. La entidad televisiva dio la callada por respuesta y el particular reclamó ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Este estimó la reclamación pues consideró que “la información solicitada se encontraba en poder de RTVE, sin que ésta tuviera que acudir a entidades u órganos externos para su configuración, al tratarse de un dato de ejecución presupuestaria y liquidación de gastos”.
La Corporación RTVE recurrió ante el Juzgado Central que desestimó el recurso y cuya sentencia fue apelada ante la Audiencia Nacional que confirmó la sentencia del Juzgado. La Corporación RTVE, inasequible al desaliento, planteó recurso de casación que fue admitido a trámite por el Supremo, considerando de interés casacional por auto de 20 de febrero de 2017, lo siguiente:
<<(…) 2º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en interpretar los artículos 18.1.c) y 14.1.h) de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, para determinar los presupuestos y requisitos necesarios para inadmitir las solicitudes de información cuando sea necesaria una acción previa de reelaboración; y, asimismo, para la aplicación de la limitación de acceso a la información cuando suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales de la entidad requerida>>.
Y aquí estamos. Veamos lo que la Sala de lo Contencioso-administrativo afirma, o parafraseando a la Real Academia, como “fija, luce y da esplendor a la transparencia”.
1. Primero, fija los términos en que RTVE fundamenta su negativa a ofrecer la información solicitada:
La Corporación RTVE adujo, por primera vez, que la petición de información estaba incursa en la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, por tratarse de una información que requería una acción previa de reelaboración; y que la información solicitada no podía ser proporcionada por aplicación del artículo 14.1.h) de la misma Ley, que limita el acceso a la información cuando el acceso a la misma suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales.
2. Dado que las sentencias del Juzgado y Sala entraron el fondo, el Supremo elude pronunciarse sobre una cuestión interesantísima que consiste en si una administración que no da respuesta a la petición de información, si con ocasión de la reclamación ulterior ante el Consejo de Transparencia, puede desempolvar y sacarse de la chistera un motivo de inadmisión que se calló. O si por el contrario, su silencio desestimatorio impide luego aducir motivos de inadmisión cuando lo cierto es que desaprovechó la ocasión para dictar una resolución motivada de inadmisión.
Como digo, el Supremo elude esta cuestión por innecesaria pero no está de más tener presente que tanto Juzgado Central como Sala de la Audiencia Nacional reprochan que se convierta una causa de inadmisión en causa de desestimación de forma extemporánea.
3. Pero sobre el fondo, el Supremo fija doctrina con claridad y firmeza, en los siguientes términos que serán el mantra o fundamento para robustecer las solicitudes de acceso a información:
La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.
Por ello, la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información.
Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquél es un derecho reconocido de forma amplia y que sólo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la Ley; de manera que limitación prevista en el artículo 14.1.h) de la Ley 19/2013 no opera cuando quien la invoca no justifica que facilitar la información solicitada puede suponer perjuicio para los intereses económicos y comerciales.
4. Esa es la conclusión del Supremo, pero antes se apoya y asume los importantes razonamientos del Juzgado Central:
Pues bien, una vez más compartimos el parecer del Juzgado Central nº 6 cuando señala en su sentencia (F.J. 3º) que la Corporación RTVE “… no ha justificado que el suministro de la información solicitada exija una labor previa de reelaboración, pues aparte de sus alegaciones ninguna otra prueba se allega que soporte su posición”. Y añade el Juzgado Central que “… La información que se solicita ha de encontrarse en los documentos contables y presupuestarios de la entidad, y no se aprecia que para su suministro exija de una labor previa de reelaboración específica o someter a un tratamiento previo de la información con que se cuenta para obtener algo diferente de lo que se tiene, más allá de constatar las distintas partidas en que se contengan los datos de los gastos efectuados para participar en el festival de Eurovisión 2015, y en su caso la mera adición de las mismas».
Dicho de otro modo; nada indica que el tipo de información que se solicitaba requiriese algún tipo reelaboración salvo, en su caso, la mera suma de las diversas partidas de gastos; y, en todo caso, la parte recurrente no ha aportado prueba o justificación alguna de que resultase necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información.
5. En cuanto a la limitación del acceso a la información prevista en el artículo 14.1.h) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre (cuando el acceso a la información suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales) también recorta su fuerza restrictiva el Supremo en interesantes términos (que resultan aplicables, mutatis mutandis, a casi cualquier petición de información presupuestaria pública):
No se cuestiona aquí que la Corporación RTVE sea un operador que concurre en un mercado competitivo como es el audiovisual; pero, aceptando ese dato, no ha quedado justificado que facilitar información sobre los gastos efectuados para participar en el festival de Eurovisión 2015 pueda acarrear un perjuicio para los intereses económicos y comerciales, teniendo en cuenta que no se pide información sensible sobre el funcionamiento interno de la Corporación, ni sobre su sistema de producción de programas o estructura de costes; y la solicitud ni siquiera se refiere a un programa de producción propia. En definitiva, no se alcanza a comprender, ni se ha intentado justificar por la recurrente, en qué forma la facilitación de esa información puede perjudicar los intereses comerciales de RTVE o favorecer a sus competidores en el mercado audiovisual.
Siendo ese así, no cabe aceptar una limitación que supondría un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.
6. En suma, bien está que administraciones locales, autonómicas y dependencias estatales, así como Universidades y otras entidades, tengan claro lo excepcionalísimo de la negativa a facilitar información a la ciudadanía. Y no digamos ya de la necesidad de facilitar el acceso al expediente a los interesados y enviarlo completo a los tribunales, sin rodeos ni pretextos.
Un paso de gigante del Supremo para frenar la zancadilla al derecho de transparencia so pretexto de la necesaria “reelaboración” o de que “afecta a intereses económicos”, pues ambas circunstancias podrán oponerse al derecho pero eso sí, de forma motivada, razonable y bajo consideración restrictiva.
En suma, sentencia integradora de la Ley y digna de ser custodiada y archivada como palanca para conseguir vencer la resistencia de la administración a mostrar lo que pasa en sus muros.
Adelante con su esfuerzo de recopilación jurisprudencial para limitar las exorbitantes potestades de la Administración.
Coincido que se trata de una Sentencia que servirá de palanca para muchas actuaciones en materia de transparencia administrativa.
Una gran noticia para la ciudadanía, de las que recupera la confianza en la justicia y permite creer en una administración futura más transparente y limpia.
Gracias por la entrada y por tu magnífica charla del viernes en el Congreso de Derecho Sanitario
Buenos días: La nueva entrada es, como las anteriores de gran interés (el titulo ya lo pone de manifiesto) y naturalmente la leeré y, si algo puedo aportar, la comentaré. Pero si se me permite quiero decir que hoy me he quedado un poco como me solía quedar cuando era niño (o sea hace la tira de años) y en las madrugadas del día 6 de enero (las que tanto esperaba) no es que empezara a llorar, pero casi. No. Los Reyes Magos no habían recibido mi carta o si la habían recibido poco la habían atendido y me hacia las dos reflexiones porque luego, ya en la calle, veía como otros niños iban con todo lo pedido y no es que iban es que, algunos, incluso me decían, ¿ y a ti qué ?… A lo que voy: desde hace unos días abría este ordenador y esperaba ver como nueva entrada, su -como todas- reposada, respetuosa y con buen andamiaje jurídico – opinión sobre la inminente descarga de toda la munición que todavía ahora está en la recamara del Art. 155 CE que, como usted dijo allá por 2015, hay que leerlo bien como si de un fármaco, consultando, en caso de duda, al farmacéutico… Como ve, respetado maestro, sé que 2015 reflexionó, magistralmente, sobre el citado precepto. Miré si lo sé que lo he difundido (con todas las citas de autor, lugar, etc) por tierra. mar y aire, desde Facebbok hasta en medios (varios) online. Pero aquella opinión fue porque el lobo simplemente asomó las orejas. Hoy el lobo ya está en lo alto de la roca, desafiante y a punto de causar estragos. Pues por eso. Por eso esperaba como agua de mayo su autorizada opinión, ante un posible peligro futuro, sino para ese mismo peligro para ya…
Gracias, maestro. Me voy ahora a la lectura de su entrada de hoy. No se enfaden conmigo, pero si, he recordado lo de mis no Reyes Magos de la niñez de hace ya… la tira de años.
Un saludo cordial.
Pues, querido amigo, si no lo he comentado no ha sido por falta de ganas o ideas sino porque creo que está saturado el panorama de voces y muchas mas autorizadas, aunque no descarto por los derroteros que tome, dar un paso al frente.! Gracias!
Pues dé el paso. Sí. En efecto el panorama está saturado, pero casi de árboles, poco cuidados que apenas dejan ver el bosque. Es ahora cuando nos interesa ver el bosque en todo su esplendor. Así que, le insisto: dé el paso. Hacerlo luego más tarde, cuando todo esté, consumado, pues no vendría mal (nunca lo bueno llega a destiempo) pero quizá (¡ parece que me estoy metiendo en camisa de once varas¡) daría lugar a un algo así (le doy vueltas, eh) como » a buena hora (hasta aquí puedo llegar)… »
Mis respetos,
No sé que le diga. En principio una buena noticia…pero en principio. Mañana, cuando una empresa o ciudadano particular quiera conocer otro presupuesto que no sea el de Eurovisión y se lo nieguen y vaya al tribunal de instancia con esta jurisprudencia y el tribunal de instancia diga que no es el mismo caso y que el demandante no ha objetivado que » para su suministro no exija de una labor previa de reelaboración específica o someter a un tratamiento previo de la información con que se cuenta para obtener algo diferente de lo que se tiene…» , pues se lo podrán negar tranquilamente y nadie exigirá al tribunal de instancia cumplir la jurisprudencia y cuando quieran ir al Supremo les dirán que ya no hay interés casacional porque ya ha habido jurisprudencia, que lo suyo es la doctrina y que la doctrina ya está escrita. Con lo que tendremos derecho a conocer el presupuesto de Eurovisión 2015 pero de las otras cosas, pues según resulte oportuno y conveniente. ¿Me equivoco mucho?
En mi opinión, Pilar, no hará falta siquiera que la Administración se defienda así. Una sentencia no crea jurisprudencia y me malicio que más pronto que tarde nos encontraremos con otra que valore la cuestión en términos más restrictivos. Ojalá me equivoque, pero la imagen de los funcionarios de la Stasi entregando sus archivos secretos al gobierno de la República Federal Alemana -y entrando al día siguiente en el cárcel por conculcar derechos fundamentales de los alemanes- dista tanto de este país como el marco de la peseta. ¡Ah, ya, que ahora todos pagamos en euros! Pues eso, que unos euros son más euros que otros.
He intentado localizar la sentencia citada (raro que no se contenga en el artículo un enlace interactivo, como en otras ocasiones). He tenido ciertos problemas para ello. La fecha de la misma el el 16 de octubre, mucho más reciente que lo dicho por el maestro. Ahora si en el CENDOJ podemos recoger la fecha y el nº de recurso y ya esta.
Muchas gracias por el blog al que soy asiduo desde hace años (antes contencioso.es). Lectura diaria junto a los Boletines Oficiales. Para mi lectura obligatoria.
Gracias nuevamente. Los comentarios que se efectuan en ocasiones aclaran o sugieren ampliando el campo de reflexión.
El enlace está al final, pincha donde dice «sentencia integradora». Saludos
Mi máximo reconocimiento y agradecimiento a su trabajo,profesionalidad,y generosidad.
De nuevo muchas gracias por tus atinadas observaciones. A ver si cunde el ejemplo y el Ministerio de Hacienda toma nota y decide publicar sus resoluciones. Otra vez gracias y un saludo
Gracias J.R Chaves, por facilitar la formación de tantos abogados.
Creo que estamos ante una pequeña gran noticia que merece ser destacada y celebrada. Por ello, discrepo respetuosamente con el pesimismo mostrado por algunos comentarios, sin duda bien fundados, emitidos en relación a la misma.
Ni Roma se hizo en un día. Ni una sociedad democrática avanzada se consigue con la mera declaración programática de principios realizada por su Constitución. Ni el mero dictado de normas que reconocen al ciudadano el acceso a la información pública, como medio de formar su opinión crítica y de participar en la vida política, social, cultural y social, es por sí solo suficiente. Hace falta tiempo. Hace falta de previa educación y formación. Hace falta que las normas dictada arraiguen en la sociedad y pasen a formar parte de la conciencia -y consciencia- colectiva. Hace falta que los ciudadanos las hagan propias, se las crean y reclamen. Y, finalmente, hace falta que los Tribunales garanticen su efectividad y las hagan cumplir frente a la más que previsible renuencia de la Administración afectada. Y eso, estimados compañeros, es lo que ha pasado en el presente caso. No es cosa menor. ¿De qué nos quejamos?
Aun cuando este espacio para comentar «exige» que siempre sea «con el fin de mejorar» y no sé en qué puede mejorar su comentario, este par de líneas, las hago, con buena fe e intención y pase lo que tenga que pasar. Al leerle he recordado el muy famoso «Yo acuso» de E. Zola. Bien de sus «hace falta» sólo matizo uno. Es el que sigue:
«Hace falta que las normas dictada arraiguen en la sociedad y pasen a formar parte de la conciencia -y consciencia- colectiva.»
Evidentemente las normas que se dicten no arraigan en la sociedad ni pasan a formar parte de la conciencia – y consciencia – colectiva no así, como así, ni tampoco durante la vacatio legis prevista por el legislador en el Código civil o la que especialmente determine en la propia norma. Eso es así. Pero lo de precisar (para la eficacia de la norma) que arraigue en la sociedad, etc. es más complicado, porque que cualquier cosa arraigue en la conciencia y/o consciencia (por seguir su hilo argumental) nos puede llevar a años, no digo luz, pero a años…
A este respecto y para revestir mi simple comentario en algo con más solidez he estado buscando, pero no la encuentro, una cita de Azaña referida al problema catalán. Si no recuerdo mal la cita venia a decir que las frutas tienen su punto de acidez, pero muy pasado ese punto, la fruta se agría. O algo así leí y reitero lo he buscado para ser fiel a la cita, pero no la encuentro.
En todo caso la sentencia que refiere esta entrada es buena para el sistema; su comentario es excelente y ya falta que entre todos y cuanto antes produzca plena eficacia.
Perdone y buenas noches.
Me sumo a tu prudente opinión sin añadir ni quitar una coma.
Reblogueó esto en IUSLEXBLOG. .
Muchas gracias por acercarnos tan clarificadora sentencia, con su antecedente en cuanto al fondo del asunto. confiamos en poder aplicar su doctrina con diligencia sin obligar a los cuidadnos a tener que pleitear para acceder a la información
A mi me parece que, mas que una interpretación del alcance de la Ley de Transparencia, lo que tanto Juzgado como Sala como TS han hecho es, pura y simplemente, acudir al principio de facilidad probatoria. Es decir, se trata de una decisión basada en derecho procesal y no sustantivo: La administración no ha justificado, a pesar de conocer qué datos eran los solicitados, que su entrega al demandante supusiera necesidad de elaboración. No veo por ninguna parte un «ensanchamiento» en pro de la transparencia del concepto material de elaboración (En el que, por cierto, tampoco se profundiza demasiado desaprovechando otra ocasión la Sala), sino una simple valoración de circunstancias específicas del caso en materia de prueba. Lo cual, como intuyen algunos comentaristas que me han precedido, abre la puerta a que otros litigios tengan un resultado diferente (Esperemos que debidamente motivado, eso sí).
Saludos
Yo creo que la Ley de Transparencia es más parte del problema que de la solución.
Es cierto que «permite» (lo pongo entre comillas porque si hay que llegar hasta el Supremo para el acceso, para cuando llegue cualquier interés en la información se habrá perdido) el acceso a información de «interés general». Pero vamos a ser claros, esa información es un aspecto marginal de los asuntos que preocupan a los ciudadanos a diario.
Lo que, sin embargo, no soluciona la Ley es el problema real del acceso a los expedientes en que los ciudadanos son interesados. De hecho la Ley ha proporcionado a los gobernantes una coartada para afirmar que cumplen con los principios de transparencia, cuando la realidad es muy distinta.
Transparencia es que a uno le dejen ver su expediente y obtener copias de los documentos, informes técnicos, etc., que haya en el mismo. Tan sencillo como eso.ç
Lo cierto es, sin embargo, que cada día resulta más difícil ver un expediente en la Administración. Antes se llegaba a la Administración, se esperaba una pequeña cola y después de hablar con el funcionario, te hacía las fotocopias de lo que querías (a veces te hacían firmar una comparecencia).
Hoy día, sin embargo, tienes que pedir cita ver el expediente por escrito o a una centralita que funciona como los números de «ayuda» de las grandes empresas. Una vez has tomado vista del expediente, tienes que pedir las copias por escrito. Y, una vez las has pedido, examinan si los documentos que piden vulneran el derecho a la protección de datos: que siempre se incumple. O, simplemente, la Administración no contesta y te has quedado sin ver el expediente. Finalmente, si tienes la suerte de que te dan las copias, previamente has de pagar las tasas.
La cuestión es extraordinariamente grave en los supuestos en que ha de interponerse un recurso en vía administrativa, v.g. de reposición, en que hay un plazo de un mes para hacerlo. En estos supuestos, para cuando te han enseñado el expediente (si es que lo hacen), ya se ha pasado el plazo del recurso. Esto obliga a los abogados, a menudo, a interponer recursos sin saber qué es lo que hay en el expediente.
A ello ha de añadirse que no existe el derecho de suspensión del plazo del recurso para el caso de que se solicite la vista del expediente.
Tampoco existe el derecho a reclamar judicialmente la vista del expediente.
Tampoco existe en sede administrativa un procedimiento sumario para que el Juzgado ordene que se muestre a los ciudadanos el expediente.
En defintiva, todo eso de la transparencia está muy bien para las trifulcas políticas, pero no ayuda en nada a los auténticos derechos de los ciudadanos, los que afectan a su persona, patrimonio, impuestos, viviendas, etc.
Es evidente que cuando el legislador otorga un derecho básicamente inútil para los ciudadanos, y mantiene todas las trabas para el acceso de estos a los expedientes que les pueden realmente afectar; lo que hace es sacar una ley para torear mirando al tendido, pero sin ningún efecto real en la vida de los ciudadanos.
Pasa lo mismo en muchos, demasiados, casos donde la normativa en la práctica no tiene ninguna relevancia o como mucho vale para empeorar la situación. Hace mucho leí algo curioso sobre los planes de autoprotección. La inmensa mayoría de los establecimientos obligados a ello los tienen solo para dar apariencia formal de cumplimiento por si la autoridad los pide, pero en realidad son cartapacios guardados y olvidados que irónicamente solo valen para elevar, aunque sea mínimamente, la carga de fuego de las estancias donde se almacenan.
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