Parece que el Tribunal Constitucional no solo está enfrascado en el caso catalán sino que sigue su camino resolviendo cuestiones, y alguna con tremenda incidencia, como la STC 109/2017, sobre el procedimiento administrativo común, y de paso sobre los procedimientos de aprobación o modificación de planeamiento urbanístico.
1. Comenzaremos por el artículo 47.1 g) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, que prevé la declaración de nulidad de pleno derecho en cualquier otro caso que se establezca expresamente en una disposición con rango de ley. Esta reserva legal en la definición de lo que constituye motivo de nulidad radical plantea si cabe que el legislador autonómico atribuya la nulidad de pleno derecho en sus leyes autonómicas a determinadas infracciones, o si por el contrario, la determinación de las causas de nulidad de pleno derecho son monopolio de la legislación básica estatal.
Pues bien, la Ley 12/2016 del Parlamento Balear atribuía la nulidad de pleno derecho a la falta de evaluación ambiental de determinados planes o programas y la abogacía del Estado formuló recurso de inconstitucionalidad, entre otros extremos, en esta importante cuestión.
Subrayaremos su relevancia ya que la nulidad de pleno derecho es una calificación de invalidez de máximo reproche y graves consecuencias jurídicas (sentencias declarativas, efectos ex tunc o retroactivos de la nulidad, imposibilidad de convalidación, etc).
Escuchemos a la Sentencia del Tribunal Constitucional 109/2017, de 21 de Septiembre.
Se altera así el ejercicio de las competencias propias de cada Administración, pues es claro que el legislador autonómico no está regulando materias de su competencia, ya que no le corresponde fijar, siquiera sea en un caso concreto, el régimen de validez de los actos de la Administración del Estado. (…) Por otro, no sería conforme a la finalidad pretendida por la regulación estatal que la Comunidad Autónoma pudiera prever cuales son las consecuencias de la omisión de la actuación estatal, pues la sanción que a tal omisión pudiera corresponder es una cuestión cuya regulación corresponde al Estado, tanto a través de la normativa general en materia de validez de los actos administrativos ex artículo 149.1.18 CE (por todas, STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3), como específicamente mediante el ejercicio de las competencias reconocidas en el artículo 149.1.23 CE, en relación específicamente con los procedimientos de evaluación de impacto ambiental.
Lo anterior determina que el artículo 26.2 de la Ley 12/2016 sea contrario al orden constitucional de distribución de competencias, sin perjuicio de las consecuencias que, en cada caso concreto, deriven de la omisión del preceptivo trámite de consulta, en relación con lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, lo que no corresponde valorar en este proceso, centrado en el enjuiciamiento abstracto del precepto impugnado. Por tanto, el artículo 26.2 de la Ley 12/2016 es inconstitucional y nulo.
El valor de esta sentencia radica en que ratifica los límites clásicos del título competencial del procedimiento administrativo común y que se extiende a los supuestos de nulidad así como lógicamente a los fenómenos conexos (convalidación, conversión, notificaciones, etc). Con ello se pone coto y para aviso de navegantes se frenan las veleidades de trocear las flamantes leyes siamesas, la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común y la Ley 40/2015 de Régimen del Sector Público.
2. Me queda la seria duda de que sucede con las calificaciones de acción pública que algunas leyes autonómicas reconocen en determinadas materias y que inciden en las posibilidades de actuación en el procedimiento administrativo e incluso en la legitimación procesal posterior, lo que podría incurrir en inconstitucionalidad tanto por afectar a la legislación básica de procedimiento como al título procesal estatal de la legislación procesal (art. 149.1.6 CE y STC 173/1998). Lo cierto es que el Tribunal Constitucional, so pretexto de falta de objeto, desaprovechó en la STC 151/2012 la ocasión para resolver la cuestión de inconstitucionalidad de una ley vasca que reconocía la acción pública.
3. Pero existe otra cuestión de máximo interés de dicha sentencia sobre los procedimientos de aprobación de planes y programas con incidencia medioambiental (casi todos), y sobre la que se han alzado con alarma voces autorizadas. Y es que, la ley balear, para evitar una interpretación literal y global de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (reguladora de los mínimos comunes a todo el territorio) que llevaría a que prácticamente cualesquiera instrumento urbanístico o modificación imaginable tuviese que estar sometido a evaluación ambiental, con los consiguientes retardos y costes inútiles (provocando «gastar pólvora en salvas» y “matar pájaros a cañonazos”) se adentraba valientemente a fijar exclusiones razonables por “no tener efectos significativos en el medio ambiente”, entre ellas, por ejemplo, la modificación que comportase la disminución de la altura máxima de los edificios, los cambios de sistemas de actuación o unidades de actuación o los Estudios de Detalle.
Para el Tribunal Constitucional,
En relación con dicha exigencia, el artículo 8.1 de la Ley 21/2013 solo permite excluir de evaluación ambiental estratégica los planes y programas que tengan como único objeto la defensa nacional o la protección civil en casos de emergencia; y los de tipo financiero o presupuestario. De este modo, los preceptos estatales fijan una regla general: el sometimiento a evaluación ambiental estratégica, sea ordinaria o simplificada, de todo plan o programa y sus modificaciones relativos a sectores materiales con incidencia medioambiental, admitiendo solamente excepciones tasadas en función del objeto del plan o programa. (…) persigue el objetivo de que todas las Administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia.” Y precisa “La norma autonómica excluye de evaluación ambiental determinadas categorías de planes y sus modificaciones que sí están sometidos a la misma de conformidad con la legislación básica”.
Sin embargo, esta Sentencia 109/2017 no solo se mueve en el plano formal de excluir la invasión de normativa básica por parte de la legislación autonómica cuando se ocupa de la normativa ambiental estratégica, sino que deja claro que para el Tribunal Constitucional todo plan urbanístico o programa (con la sola excepción de programas de defensa o financieros) “relativos a sectores materiales con incidencia medioambiental” (o sea, casi todos, porque lo medioambiental es prácticamente todo), debe contar con tal evaluación.
El resultado, en caso de no producirse una difícil interpretación correctora y reconstructiva por el Supremo de tal exigencia (dictada por consideraciones lógicas y de efecto útil, minimizando el concepto “incidencia”), será que la necesaria (preceptiva y determinante) evaluación ambiental estratégica se habrá convertido en un caro collar para todo plan urbanístico imaginable, y además en arma arrojadiza en impugnaciones por su ausencia, insuficiencia o deficiencia. En fin, que a veces no llegamos a proteger el medio ambiente y otras nos pasamos de la raya y protegemos hasta el “extremo ambiente”.
Parece que el TC va consolidando la doctrina consistente en considerar que las leyes básicas no son sólo bases, sino también techos…
Muchas leyes autonómicas incluyen la denominada acción pública ambiental en clara contravención al 149.1.16º CE e ignorando los requisitos de legitimación que establece la Ley 27/2006, de información, participación y acceso a la justicia en materia ambiental y sin embargo no han sido recurridas ante el TC ni siquiera han dado lugar a cuestión de inconstitucionalidad ante una posible excepción de falta de legitimación planteada por la Administración demandada. Posible excepción que nunca se habrá planteado porque defender el medio ambiente cuesta mucho tiempo y dinero y salvo que tengas un interés legítimo o un derecho afectado para rato va a meterse cualquiera en estos jardines.
De ahí que el reconocimiento de una acción pública en materia ambiental no sea más que un brindis al sol del legislador autonómico
Es un artículo muy interesante, gracias, a la maestría de J.R. Chaves. .
El criterio rector de un buen jurista es la ponderación. Lamentablemente el TC se encuentra afectado por la estrategia pendular.
Muy interesante la Sentencia y los comentarios. A estudiar con detenimiento y sacar conclusionez prácticas.
Una sentencia sorprendente. Numerosas leyes autonómicas incluyen supuestos específicos de nulidad de pleno derecho, v.g. el art. 245 LS Comunidad de Madrid dice que «Son nulos de pleno derecho los convenios urbanísticos de planeamiento, así como cualquier convenio o acuerdo, cualquiera que sea su denominación, que tenga por objeto definir los criterios de ordenación del futuro planeamiento urbanístico, o lo condicione de alguna forma mediante estipulaciones que establezcan la obligación de hacer efectivos antes de la aprobación definitiva, los deberes legales de cesión y, en su caso, los convenidos entre las partes que establezcan obligaciones o prestaciones adicionales más gravosas que las que procedan legalmente en perjuicio de los propietarios afectados». Según el criterio de la sentencia del TC, este precepto sería nulo, pues no corresponde a las CCAA determinar los supuestos de nulidad de pleno derecho.
Una sentencia muy interesante, sin duda.
¡Muchas gracias J.R.!
No puede ser más oportuno.
Gracias por el post.
En el pueblo de Almoguera se han desarrollado cuatro PAUs que según informa la Delegación de Agricultura de Guadalajara se tramitaron sin informes ambientales.
El Informe de Agricultura responde al requerimiento que hace la Fiscalía General del Estado al SEPRONA que a su vez actúan ante la Delegación.
La queja de un vecino ante la FGE ha dado lugar a un terremoto frente al cual la administración de la Junta de Comunidades no atina a reaccionar.
Es bien llamativo que dos denuncias de los Agentes Medido Ambientales de Castilla la mancha se hayan perdido, entre los papeles de la Delegación.
Para mejor detalle::
http://www.periodicoclm.es/articulo/guadalajara/pelotazo-urbanistico-no-autorizado-arrasa-monte-repoblado-dinero-publico-almoguera/20171024123810007553.html
Reblogueó esto en IUSLEXBLOG. .
No comparto la sentencia, lo único que hace la ley balear es reiterar lo que ha venido reiterando la jurisprudencia, a saber, que los planes aprobados sin someterse a EAE son nulos por haberse prescindido de un trámite esencial del procedimiento, lo cual es subsumible en una de las causa de nulidad de pleno derecho del 47 LPACA, «actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido».
Por tanto, la ley balear no está previendo ninguna causa de nulidad que no esté ya prevista en la legislación estatal.
La conclusión final es para enmarcar: “En fin, que a veces no llegamos a proteger el medio ambiente y otras nos pasamos de la raya y protegemos hasta el “extremo ambiente””.
Algo así ha pasado con la protección de edificios históricos.. . Aunque quizá en ambos caso sea mejor pasarse que quedarse corto, sabe buscar el equilibrio justo y no ser tan excesivamente pendulares nos haría mucho bien…
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En mi opinión, la Sentencia no niega (ni afirma) que la normativa autonómica pueda establecer nuevas causas de nulidad, sino que lo que niega es que una Comunidad Autónoma pueda establecer una causa de nulidad referente a actos de la Administración del Estado.
Respecto del sometimiento a EAE de todo plan o programa, sorprende que detrás de la apariencia simplificadora con la que se presenta la ley estatal (que creaba un nuevo procedimiento simplificado) lo que termina suponiendo es que no quepa excluir la evaluación ambiental estratégica para categorías de planes o programas que no puedan producir efectos significativos en el medio ambiente. Es decir, esos casos antes excluidos de EAE ahora se someten a una EAE simplificada. Si el resultado de la misma es que pueden producir efectos significativos en el medio ambiente, entonces debe procederse a tramitar la EAE ordinaria.
En fin, cualquier cosa menos simplificación administrativa. Y eso que fue una ley aprobada en el contexto histórico del informe CORA.
hola! esquizofrenia jurídica: esta sentencia 109/2017 niega a las ccaa competencia para establecer causas de nulidad de pleno derecho. y luego viene la 143/2017, que anua preceptos de la ley 8/2013 al negar al estado competencia para fijar régimen de silencio negativo en una materia, como el urbanismo, de titularidad autonómica. lo dicho: de locos