Es habitual que las administraciones públicas, y particularmente los entes locales, concierten seguros con entidades privadas que corran con el riesgo de las indemnizaciones derivadas de responsabilidad patrimonial.
Esta práctica lleva a que el daño ilegítimo ocasionado por la administración se convierte en un semillero de pleitos.De un lado, la acción de responsabilidad patrimonial por parte de la víctima frente a la administración (o administraciones).
De otro lado, tras la eventual resolución administrativa estimatoria, la demanda del funcionario o autoridad supuestamente responsable para evitar sufrir la acción de regreso por parte de su propia administración para resarcirse de lo pagado, o bien para evitar el estigma moral o profesional del supuesto error.
Y queda otro frente, el de las acciones de la aseguradora que puede resistirse al pago de la indemnización fijada en resolución administrativa o judicial aduciendo sus estipulaciones contractuales (esta última situación es posible ya que frecuentemente las sentencias estimatorias de responsabilidad patrimonial no se adentran a fijar el monto concreto de responsabilidad a cargo de la aseguradora pese a ser codemandadas y limitándose a condenar a administración y aseguradora a estar y pasar por el deber de pagar la indemnización.
Pues bien, en tiempo de crisis económica se produce la rebaja en el estándar de calidad y garantía de los servicios (lo que incrementa el riesgo, ya que si disminuyen las plazas de médicos, bomberos o de mantenimiento de carreteras, aumentará el riesgo para los usuarios). Y además las administraciones por elemental austeridad minoran las primas que están dispuestas a pagar con la correlativa respuesta de las aseguradoras incluyendo estipulaciones que minoren sus responsabilidades. A todo ello se añade las sorpresas que aguardan en el recodo de la justicia, especialmente en materia de responsabilidad sanitaria, en que algunas aseguradoras quedan temblando ante algunos fallos judiciales que dejan temblando las arcas públicas.
Así que no siendo extrañas las disputas entre aseguradoras y administraciones aseguradas (a veces similares a la discusión de los dos pasajeros de una barca que se hunde y que discrepan sobre el lado en que está el agujero del bote), se plantea la cuestión de si tales litigios incumben a la jurisdicción civil o a la contencioso-administrativa. Y viene al pelo una clarificadora Sentencia de la Sala Civil del Tribunal Supremo de 27 de Junio de 2017 (rec. 758/2015).
El singular caso es resumido por la Sentencia de la Audiencia Provincial de Málaga que es revocada por dicha sentencia, la cual se lava las manos y considera que el litigio entre la aseguradora de las responsabilidades patrimoniales derivadas de la ejecución de un contrato administrativo y la administración ha de solventarse ante la jurisdicción contenciosa. Así razonaba la sentencia malagueña:
En definitiva, para apreciar la naturaleza administrativa de los contratos, que implicara a su vez la atribución de la competencia al orden jurisdiccional contencioso administrativo, se ha de partir de dos consideraciones:
1°) que una de las partes contratantes sea Administración Pública, y
2º) que los objetos sobre los que haya recaído la contratación tengan un destino igualmente público.
Ambos requisitos concurren en el presente supuesto, pues el Ayuntamiento de Alhaurín el Grande, como promotora de un edificio destinado a Biblioteca Municipal, y tras ser adjudicadas las obras, previa la firma del correspondiente contrato administrativo, suscribió con la entidad Zurich un seguro de responsabilidad civil/patrimonial para responder de los daños y perjuicios que pudieran ocasionarse como consecuencia de su ejecución. Quiere ello decir que el contrato de seguro, aunque concertado con una entidad de derecho privado, iba destinado a responder de las posibles responsabilidades por la ejecución de un contrato administrativo, por lo que prima la utilidad pública del aseguramiento, no siendo de recibo alegar una contratación privada para sustraer de la órbita del derecho administrativo el referido contrato, por lo que las incidencias que puedan surgir en su cumplimiento deben ser sometidas a la jurisdicción contencioso-administrativa, por resultar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante, por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla, en los términos previstos en los artículos 9, 19 y 21 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, artículos 4 y 5 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, y en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, que aprueba el Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (artículos 2.1, 19.1 y 20.1).
Aún cabe añadir que, como expresamente reconoce a recurrente, la responsabilidad de la que derivaría la obligación de la aseguradora demandada de asumir las indemnizaciones que corresponderían a los perjudicados, es consecuencia de un acto administrativo, y también lo es la determinación de esos perjudicados y las cuantías de las indemnizaciones correspondientes a cada de ellos, por lo que no puede alterarse el orden legalmente establecido sobre la distribución de competencias, sobre todo cuando el conocimiento de las reclamaciones judiciales de los particulares afectados, aunque se dirigieran frente a la aseguradora junto con el Consistorio, correspondería a la jurisdicción contencioso- administrativa, y que, como ya hemos expuesto, la responsabilidad deriva de un acto administrativo, que incluso ha sido recurrido por el Arquitecto integrante de la dirección facultativa, precisamente ante dicha jurisdicción.
La Audiencia cita en la sentencia de la de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 2 de diciembre de 2002, que analiza lo que denomina «entrecruce competencial del orden civil versus contencioso administrativo», exponiendo una recopilación de doctrina y de supuestos normativos, en los que se distingue entre los eventos de responsabilidad de la Administración y los derivados del cumplimiento, ejecución o consecuencias de la contratación en que interviene la misma con otros contratantes. Igualmente cita la sentencia de la Sala de 24 de enero de 2007, que otorga primacía a la satisfacción de una finalidad o interés público, que constituye el elemento teleológico definitorio de la naturaleza administrativa, o, según la cambiante legislación, la vinculación al giro o tráfico especifico de la Administración contratante, aplicando para ello el entonces vigente artículo 5 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.
Pese a ello, la Sala civil del Tribunal Supremo en esta reciente sentencia “repesca” la competencia demostrando la armonía y complementariedad con la doctrina y jurisprudencia de la Sala contencioso-administrativa:
Con tales antecedentes, y en aplicación de la doctrina de los «actos separables», se ha de distinguir entre la fase de preparación y adjudicación del contrato, cuya impugnación se habría de decidir ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, de aquellos conflictos que surjan entre la Administración y la aseguradora en cuanto a los efectos y extinción del contrato, que sería competencia de la Jurisdicción civil.
De ahí que se puede coincidir con la sentencia 781/2007, de 25 de junio, aunque el contrato sobre el que decide ésta no es de seguro, que el contrato cuyo incumplimiento origina la reclamación objeto de este proceso reviste carácter privado, y se halla sólo sometido a la legislación administrativa en todo cuanto afecta a los actos tradicionalmente considerados separables -los relativos a la formación de la voluntad de la Administración, a su preparación y adjudicación-, en tanto que en cuanto a sus efectos y extinción se somete a las normas de derecho privado, correspondiendo, por consiguiente, a los órganos de la jurisdicción civil la competencia para conocer de los litigios relativos, como aquí sucede, a las consecuencias del incumplimiento contractual.
Por tanto, procede estimar el recurso y declarar la competencia de la jurisdicción civil para conocer del litigio, por cuanto lo que plantea la parte actora es el cumplimiento por la aseguradora de la obligación derivada del contrato de seguro.
Por tanto, queda claro. A cada uno lo suyo. Así, la doctrina de los actos separables, nacida como reacción frente a la legendaria sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 1958 a raíz de un comentario publicado por García-Trevijano Fos, en la Revista de Administración Pública titulado: «Contratos y actos ante el Tribunal Supremo: la explotación del Hotel Andalucta-Palace de Sevilla», goza de buena salud y es una sólida frontera doctrinal entre jurisdicciones en 2017.
Así, en materia de contratos civiles, suscritos por administraciones, la competencia para conocer de su preparación y adjudicación (esto es, la gestación) corresponderá a la jurisdicción contenciosa, mientras que las vicisitudes del contrato civil ya formalizado (contenido, suspensión, estipulaciones, extinción, etc) corresponderá a la jurisdicción civil. Y es que como afirmó la STS de lo contencioso-administrativo de 21 de Junio de 2010 (rec. 5392/2008)
En todo caso se trataba de un contrato privado suscrito por Administración Pública y sujeto al Derecho privado, excluido por tanto del conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Art. 2.b) de la Ley de la Jurisdicción , debiendo plantearse ante esa jurisdicción ordinaria las acciones correspondientes frente al mismo, sin que exista título de imputación para exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por funcionamiento normal o anormal de un servicio público.
Ello en armonía con el art.27.2, a, de la novísima Ley 9/2017, de 8 de Noviembre, de Contratos del Sector Público: “Las controversias que se susciten entre las partes en relación con los efectos y extinción de los contratos privados de las entidades que tengan la consideración de poderes adjudicadores, sean o no Administraciones Públicas…” (con excepción de las modificaciones contractuales sustanciales que encubran adjudicaciones).
Muy interesante es la Disposición Adicional Vigésimo Octava nueva Ley 9/2017 cuando dispone: «Disposición adicional vigésima octava. Responsabilidad de las autoridades y del personal al servicio de las Administraciones Públicas.
1. La responsabilidad patrimonial de las autoridades y del personal al servicio de las Administraciones Públicas derivada de sus actuaciones en materia de contratación pública, tanto por daños causados a particulares como a la propia Administración, se exigirá con arreglo a lo dispuesto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, así como en la normativa reglamenaria de desarrollo de la misma».
De igual modo, en materia de contratos laborales, suscritos por administraciones, la competencia para conocer de la preparación y nombramiento del trabajador (esto es, el reclutamiento) corresponderá a la jurisdicción contenciosa, mientras que sus vicisitudes del contrato laboral ya nacido (derechos y obligaciones, promoción profesional y convocatorias internas incluidas o concursos de traslado, y extinción) corresponderá a la jurisdicción social. Así lo precisa la STS Contencioso-administrativo de 18 de Octubre de 2016 (rec. 234/2003):
Estas exigencias constitucionales, que rigen en cualquier manifestación del empleo público, dan lugar a que, en lo que hace a su contratación, sea de aplicar a ella también la conocida doctrina de los actos separables; esto es, son de diferenciar como actuaciones distintas estas dos: de un lado, el procedimiento administrativo dirigido a seleccionar la persona con la que se va a celebrar el contrato de trabajo, y cuya finalidad es que esa selección respete los postulados constitucionales que han quedado expuestos; y, de otro lado, el contrato de trabajo que la Administración convocante ha de perfeccionar con la persona que resulte seleccionada como consecuencia del procedimiento administrativo que precede a dicho contrato.
Reblogueó esto en IUSLEXBLOG. .
Para aquí y para allá y, mientras tanto, la casa sin barrer.
Saludos de lunes por la mañana.
Creo que esa parte de la Ley es de las pocas que quedan claras desde el principio,y se entiende sin grandes dotes intelectuales..y sin embargo ahí está,creando jurisprudencia…No me imagino lo que pasará con la interpretación del resto del texto… Saludos
Una ciudadana, leyendo este blog, que sin duda se ajusta a la realidad, tiene la impresión de que, en España, estamos constantemente elaborando el procedimiento. Que a estas alturas no se supiera a qué jurisdicción pertenecen casos que llevan decenios planteándose y resolviéndose….a mí me inspira una mezcla de pena y vergüenza. ¿Cuántos años lleva la Administración edificando y suscribiendo seguros de Responsabilidad Civil? Es que no podemos impartir justicia porque no está claro el procedimiento, es que este caso no se estimó porque el abogado no supo qué es lo que tenía que hacer, es que este caso el Supremo no lo admitió a trámite porque no estaba bien definido que se entiende por…. en casos de todos los días de los de sale el sol por la mañana y oscurece por la tarde. Ya me imagino yo a ingleses o alemanes soportando esto….
Buenos días.
Un pequeño comentario personal: ¿Pero no nos amenazaste, José Ramón, con no mirarte la novísima ley 9/2017? Y resulta que nos traes a colación en este artículo, la disposición adicional 28ª.
O sea, que sí que tengo que mirarme y aprenderme la ley. Yo pensaba que si tú podías pasarte sin ella, tus fieles podíamos seguirte por esa senda de la indiferencia ante las novedades legislativas. Pero ya veo que, en el fondo, nuestra droga es el BOE…
Hace tiempo me dijo un viejo abogado que a todo el mundo, y particularmente a un juez, le cuesta mucho decir de sí mismo que es «incompetente». Bromas aparte, me queda la duda de lo que opinará la Sala de Conflictos, única que en esta materia es técnicamente capaz de sentar jurisprudencia, a mi entender. Hasta que se pronuncie, una buena entrada y un buen antecedente. Gracias una vez más.
En una cena de amigos en que había unos 10 abogados rajando de los jueces, se me ocurrió preguntar en voz alta cuántos habían reconocido a un cliente a la cara que había perdido el pleito por su culpa. Silencio ominoso, miradas al techo. En fin, que los abogados son perfectos y nunca cometen errores, si hubiera que juzgar por tan modesta encuesta realizada a bote pronto. Supongo que el viejo abogado del que vd. habla sería igual de competente y perfecto. Saludos.
Ese viejo abogado, y yo mismo, entramos también en el concepto de «todo el mundo» con el que iniciaba la cita, lo que por otro lado corrobora el resultado de tu encuesta (a todos nos cuesta). En todo caso, contencioso, siento sinceramente haber molestado con lo que no pretendía ser ni siquiera obiter dicta de mi comentario.
Estimado Epetxa
mi comentario viene por el uso de la palabra «incompetente», y su diferencia con el error ocasional. El incompetente es algo estable y generalizado, debería buscar otra profesión. No creo que ese tipo abunde entre jueces ni entre abogados. Entre los primeros porque dificilmente se pasan todos los filtros iniciales, en el abogado por que el darwinismo del mercado acaba con él. Claro que hay excepciones de incompetentes entre jueces a los que un corporativismo mal entendido ampara, y de incompetentes abogados a los que un falso prestigio de charlatán mantiene a flote. Otra cosa son los errores humanos, producto de miles de posibles circunstancias, y que todos inevitablemente tenemos alguna vez. Nadie está en condiciones de tirar la primera piedra, pero sí debo decir que son muchas menos las veces que un juez abua de su posición y pone de vuelta y media al abogado en la sentencia (Que puede al menos replicar ante el cliente), que las que el abogado perdedor de un litigio pone a caldo al juez ante su cliente (Sin réplica posible del juez). Pero creo que eso es uno de los puntos fuertes de este blog, que sirve de punto de encuentro entre profesiones, y mas allá de las fricciones iniciales, a todos nos hace pensar en el otro para bien. Un cordial saludo.
Estoy enteramente de acuerdo con el comentario de Pilar. Resulta alucinante que a estas alturas el T.S,aún tenga que aclarar contradiciendo a un TSJ que jurisdicción es competente para conocer de las vicisitudes derivadas de la ejecución y desarrollo de un contrato privado entre la administración y un tercero. Una razón personal más para desear una pronta jubilación de esta profesión.
Muy útil. Lo que no sé es cuántos asuntos de responsabilidad patrimonial frente a la administración habrá ganado un administrado que sufra un daño «corriente», esto es, que tenga un perjuicio económico real que nadie le resuelve pero que no sea tan extraordinario como por ejemplo perder la vida.
Hoy leemos en Expansión: la firma Garrigues elegida Firma Europea del año según Legal Week. Pues la firma europea del año lleva un caso en España, el de Ronaldo, y la Agencia Tributaria le mete un puro con petición de varios años de cárcel. Nadie se cree que Garrigues no entienda de tributos ni que haya querido jugarle una jugada a un caso tan mediático. Pues se pasa de despacho y se va al que creó un ministro y este segundo despacho dice no solo que no debe nada, sino que ha pagado de más.
De pedirte cárcel a esperar devoluciones.
Esto no pasa en un país normal. Como decía el economista y profesor Sr. De Liébana, en UK un jugador de fútbol se va al departamento de taxas. A B y C esto es lo que ud tiene que pagar, lo paga y nadie tiene problemas.
En España existe una maraña legislativa y un follón interpretativo y jurisprudencial que hace que aquí nadie sepa a qué atenerse.Y eso lógicamente desemboca en arbitrariedad,en reinos de Taifas,en «aquí se hace lo que yo digo.¿pasa algo?. Esto no hace más que revolver el río y a río revuelto…ganancia de pescadores. Cada uno que concluya lo que quiera, lo que a mí se me ocurre, no lo puedo poner.
Este post de hoy me lo ha recordado
Lo acordado por la sentencia, siendo favorable a la tesis seguida por el demandante, pone de manifiesto una evidente «falla» de nuestro ordenamiento procesal civil en esta materia que perjudica gravemente el derecho de defensa y las garantías procesales del actor. Veamos.
La excepción de falta de jurisdicción no fue planteada por el demandado (mediante la correspondiente declinatoria, ex arts. 63 y ss. LEC), ni tampoco por el Secretario Judicial (al examinar la admisión de la demanda y controlar sus presupuestos procesales, ex art. 404 LEC), ni por el Juzgador de instancia (al celebrar la audiencia previa y examinar los requisitos procesales de la reclamación, ex art. 406.2 LEC). Sino que fue declarada directamente por la sentencia de instancia, tras haberse practicado la prueba y sin haberse dado al actor la posibilidad de discutirla. Esta situación se mantiene con la sentencia de alzada, que confirma la declaración de falta de jurisdicción, con la consabida condena en costas.
El Tribunal Supremo partiendo de estas premisas, si bien estima el recurso y declara la competencia de la jurisdicción civil (conforme a la acertada doctrina y argumentos que reseña), ordena a la Sala de apelación (Sección 5ª de AP Málaga), y no al Juzgado de 1ª Instancia (nº 1 de Coín), que resuelva sobre el fondo del asunto (ex art. 476. 3 párr. 3 LEC). Lo que supone que, por esta vía, el actor se vea privado del dictado de una sentencia de fondo de primera instancia. Situación tanto más llamativa si se tiene en cuenta que el juicio se ha seguido y la prueba practicado ante el Juez de instancia (principio de inmediación), no ante la Sala de apelación. Y que solo podría evitarse, salvo mejor criterio u opinión, con un interpretación lógica e integrativa -e, incluso correctiva- del indicado precepto que permitiera retrotraer actuaciones al momento en que verdaderamente se cometió la infracción (es decir, al del dictado de la sentencia de 1ª instancia), o con una nueva redacción del mismo. Lo contrario, podría vulnerar el art. 24 CE.
¡ que bueno!
Estos son los abogados que no saben lo que hacen….menudo golazo
Es un artículo muy bien hilvanado, gracias a la destreza y sapiencia jurídica de J.R. Chaves.
Buenos días:
Hay Sentencias del orden civil que cuando el perjudicado ejercita la acción directa prevista en el artículo 76 de la Ley 50/1980 del Contrato de Seguro (sin demandar a la Administración asegurada), establecen que es competente la jurisdicción civil.
Yo creo que hay que huir del contencioso en temas de indemnización.
Saludos.
PD.- Feliz navidad y próspero año 2018. Salud y suerte para todos.
Me ha gustado el paralelismo mostrado al final entre la jurisdicción laboral y la civil respecto a la competencia en lo ulterior a la preparación y adjudicación de los contratos. A ver para cuando esa diarrea legislativa crónica que llevamos sufriendo décadas`nos obsequia en el ámbito del empleo público laboral con un recordatorio análogo al de la D.A. 28 de la ley 9/2017. No estaría de más insistir un poquito también en que las indemnizaciones por despido improcedente que ha de pagar la Administración también implican la exigencia de oficio en vía administrativa de la responsabilidad patrimonial de los cargos públicos y autoridades. Es evidente que nuestros ‘servidores’ públicos no tienen el mismo miedo a ser reprobados de oficio en uno y otro ámbito.
El artículo 3 de la LRJCA establece que …»No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública. »
En el caso de los contratos de seguros tiene naturaleza de contratos privados, artiulo 5.3 del vigente RDL 3/2011, establece que tendrán la consideración de contratos privados los celebrados por la Administración que estén comprendidos en la categoría del artículo 6 del artículo 206; referente, entre otros, a los contratos de seguros.
En consecuencia aquellos conflictos que surgen entre la Administración y la aseguradora en cuanto a los efectos y extinción del contrato, se rige por el derecho privado y cuyo enjuiciamiento corresponde, por tanto, a la competencia propia de la jurisdicción civil, doctrina que se sentó ya en la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Civil, Sección
Primera) núm. 781/2007, de 25 de junio (RJ 2007\3546).
La falta de jurisdicción de la contencioso administrativo en cuatno a los efectos y extinción de un contrato de seguros, lote responsabilidad civil/patrimonial fué alegado por el Ayuntamiento de Camargo en el recurso de apelación 411/2011, dictando sentencia favorable 639/2012 a favor del Ayuntamiento.