Uno de los terrenos movedizos del derecho administrativo, donde confluyen derecho material, procedimiento administrativo y proceso contencioso-administrativo, es la legitimación del denunciante.
Muchas preguntas brotan en las mentes jurídicamente inquietas: ¿Hasta donde puede exigir el denunciante que la administración actúe en relación a su queja? ¿puede exigirse que se instruya el procedimiento o incluso que se sancione al denunciado?, ¿puede exigirse que si se impone una sanción, que se aplique una sanción mayor?, ¿o sencillamente el denunciante es un convidado de piedra sin mas derecho que a gritarle a la administración que puede haber una infracción y un responsable?, ¿tiene derecho el denunciante a que se le comuniquen los requerimientos, pruebas y resoluciones adoptadas en el curso del procedimiento?…
Hasta ahora la jurisprudencia estaba consolidada en torno a las siguientes ideas principales que resumo. Se partía de que la potestad sancionadora es prerrogativa del poder público y no de cada ciudadano. Se partía de que al ciudadano hay que tutelarle en sus derechos pero lo que es castigar, sancionar o penar, va mas allá de sus derechos pues no hay lugar para amparar revanchas ni ensañamientos en los responsables. Y por tanto, se agotaba el derecho del denunciante en su facultad para impulsar el procedimiento y exigir que la administración acometiese una mínima actividad instructora (audiencia, prueba,etc); pero una vez que la administración ya se había molestado en ello, no podía al denunciante parecerle «que se había quedado corta», ni exigir la imposición de sanción y mucho menos de una sanción concreta.
El caso típico era la denuncia frente a la conducta profesional de un funcionario o frente a un juez, por ejemplo, en que si la administración archivaba la denuncia tras recibir alegaciones o realizar una valoración somera de lo actuado, el denunciante se topaba de bruces con su falta de legitimación -de interés legítimo- para exigir que fuesen sancionados. O sea, portazo de los tribunales contencioso-administrativos por motivo de inadmisibilidad.
La excepción a este planteamiento general respondía a estricta casuística, si concurría y se acreditaba un interés legítimo de terceros, autónomo y yuxtapuesto al mero afán de sancionar. Por ejemplo, el interés competitivo de un transportista que denuncia al competidor que incumple la normativa de carga y lo que pretende aquél es que se le sancione, no solo con multa, sino con la inhabilitación temporal de sus actividades, para evitar que resulte rentable la infracción. O imaginemos un caso límite referido al interés de un funcionario en que se sancione a su superior jerárquico que le aplica mobbing ya que ello puede comportar la sanción de traslado de aquél y así restablecerse la paz laboral de la víctima.
Pues bien, las tranquilas aguas de esta legitimación restringida permitían aventurar que bajo la superficie existía gran inquietud como demuestran las numerosísimas sentencias dictadas por Juzgados y Tribunales que inadmiten recursos por falta de legitimación, situación que comenté y califiqué de exótica e insatisfactoria en un anterior post.
Y ahora se ha dictado el importantísimo Auto de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 7 de Febrero de 2018 (rec. 4580/2017) apreciando el interés casacional de extremo interés sobre estas cuestiones. Veamos el detalle…1. El auto que estima el interés casacional reviste notable interés sustantivo porque abordará nada más ni nada menos que la cuestión de
Interpretar, aclarar y, en su caso, matizar la jurisprudencia que interpreta el artículo 19. 1 a) LJCA respecto de la posible legitimación del denunciante en el procedimiento administrativo sancionador para impugnar en la vía contencioso-administrativa las resoluciones dictadas en aquél procedimiento, bien pretendiendo la imposición de una sanción, bien pretendiendo la modificación de la sanción impuesta.
El interés es máximo porque se pronunciará sobre la extensión de la puerta de acceso a la justicia administrativa en la vertiente de la denuncia. O sea, completará y precisará lo que era misión del legislador a través de la Ley Reguladora de lo contencioso-administrativo.
No deja de ser chocante que si se pretendiese modificar la Ley Reguladora de lo contencioso-administrativo en este particular de la legitimación, habría que consultar infinidad de órganos, Consejo de Estado y Consejo General del Poder Judicial incluidos, y posiblemente al final de un largo túnel procedimental, el resultado sería un fórmula simplona o críptica sobre la extensión de la legitimación.
En cambio, gracias a las virtudes del novedoso recurso de casación (con sus defectos conocidos en cuanto a configuración) será posible que el máximo órgano jurisdiccional contencioso-administrativo, la Sala 3º del Supremo, zanje de un plumazo, urbi et orbe, lo que preocupa de la extensión de la legitimación. Así, no se trata de modificar la Ley sino de interpretarla, pero bajo la ventaja de la especialización de los magistrados y de que conocen a pie de calle el fondo del problema.
Así quedará zanjado para todos los operadores jurídicos (eso sí, si no viene luego el legislador incómodo recortándolo o corrigiéndolo).
2. El auto que aprecia interés casacional tiene notable interés procesal porque, pese a existir jurisprudencia consolidada en los términos restrictivos expuestos, se admite en casación porque el recurrente se apoya en un supuesto de admisión reglada: el que la Sala de instancia de forma expresa y deliberada se ha apartado de la jurisprudencia.
Se trata de una puerta abierta a que Juzgados o Tribunales de lo contencioso, preocupados por un escenario jurisprudencial consolidado, consideren errada la jurisprudencia. En tal caso, ante la seriedad de la duda, el legislador considera que debe abrirse la puerta a que el Supremo revise o confirme su precedente jurisprudencia. Eso sí, no basta con que la sentencia de instancia vulnere la jurisprudencia, sino que tal y como recuerda el auto comentado ante la valiente actitud de la Sala contencioso-administrativa de Castilla-La Mancha:
Planteada en estos términos la controversia no es posible obviar que se aduce la concurrencia de la presunción de interés objetivo casacional prevista en el apartado b) del artículo 88.3 de la LJCA , cuyo análisis, por tanto, hemos de abordar en primer lugar. El citado precepto establece una presunción respecto de aquellas sentencias que se apartan deliberadamente de la jurisprudencia existente por considerarla errónea. Como ya hemos manifestado -por todos, auto de 10 de abril de 2017 (RCA 91/2017)- para que concurra esta presunción es necesario que se trate de un apartamiento deliberado de la jurisprudencia del Tribunal Supremo -y no por tanto de la jurisprudencia de otros órganos judiciales-; que dicho apartamiento sea deliberado -eso es, consciente y reflexivo- y que lo sea por considerar errónea la jurisprudencia de la que se aparta. Y ello supone que «en la sentencia impugnada debe hacerse explícito el rechazo de la jurisprudencia por la indicada causa. No basta, por tanto, con una mera inaplicación de jurisprudencia por el órgano de instancia sino que se exige que (i) haya mención expresa a la misma, (ii) señale que la conoce y la valore jurídicamente, y (iii) se aparte de ella por centender que no es correcta».
3. El interés reflejo del citado auto radica en que podrán los jueces y tribunales inferiores disponer la suspensión de procedimientos en que se discutan tales vertientes legitimatorias hasta que se zanje por el Supremo la cuestión. De ahí la razón de la publicación de los autos que admiten los recursos de casación en la web y por elementales razones de economía procesal y equidad que sugieren esperar a la resolución definitiva del Supremo. Y es que, en estos casos no entran en juego las tasadas causas de suspensión de la LEC (art. 19 ó 188, entre otros) y en cambio existe amparo implícito en la novedosa regulación de la casación para apreciar esta prudente suspensión del procedimiento.
4. Por tanto, en unos meses tendremos la respuesta a tan importante cuestión y sabremos a que atenernos sobre la legitimación de los denunciantes.
Personalmente creo que el interés legítimo del denunciante debería tener la siguiente extensión:
- Debería admitirse la legitimación cuando concurre un interés legítimo específico y diferenciado, pero solamente respecto de pretensiones de imposición de sanciones no pecuniarias (suspensión, clausura, inhjabilitación, traslado, etc);
- Debería admitirse la legitimación respecto de la imposición de sanciones mas elevadas solamente para reivindicar sanciones cuya imposición esté reglada según parámetros objetivos predeterminados legalmente;
- Debería dejarse un portillo abierto al rechazo de la legitimación cuando motivadamente se aprecie mala fe o abuso de derecho en el denunciante;
- En todo caso, el denunciante debe tener derecho a la mera notificación de la resolución final que se dicte, sea archivo o sanción.
Esa es mi opinión personal y precipitada. Seguro que sus señorías del Supremo nos darán más y mejores claves.
NOTA SOCIAL.- El próximo jueves, día 15 de Febrero de 2018, a las 19,30 tendré ocasión de impartir una ponencia en el Salón de actos del Colegio de Abogados de Oviedo, Calle Schultz, nº5 titulada «El problema de los interinos en la jurisprudencia».
Y en cuanto a la Legitimacion del denunciante ¿qué le parece este denunciante?
¡ 800 denuncias de urbanismo!: http://bit.ly/2F0vBvs
No sé lo que le parecerá a Su Señoría, pero a mí me parece un horror. Un horror que, sin embargo, no exime del derecho a que se revise su caso a fondo, se vea qué parte de razón lleva o no, y no se le ha dado, porque si el problema es que el ciudadano no llevaba la razón y no se resigna a ello, nos encontraremos ante un caso en el que quizás habrá que legislar (si no lo está ya, creo haber leído que ante el TEAR o el TEAC, sí),que se le cobre por el gasto en horas de abogados de la Administración y funcionarios. Pero, si tenía la razón desde el primer momento y escuchó aquello de «aquí hacemos lo que nos parece oportuno y conveniente..¿pasa algo?», dicho con estas palabras o con otras del tipo «teniendo en cuenta que la semana tiene dieciséis días y el día treinta y dos horas, se deduce que hay que desestimar»… pues quién ha hecho perder los nervios a uno y las horas a otros, quizás no sea el ciudadano sino un sistema que aun no ha entendido que quien manda en la Administración no es el jefe, sino la ley.
Así que, a analizar el caso, por un ente imparcial. Y si no existe imparcialidad,pues a aguantarnos todos
Me encanta esta frase » aun no ha entendido que quien manda en la Administración no es el jefe, sino la ley»
Estimado J.R.
Una entrada muy interesante y acertada. Recuerdo que una vez estaba dando un seminario a Secretarios de Ayuntamiento sobre Disciplina Urbanística y tuve la osadía de decir que la Administración tenía discrecionalida a la hora de iniciar expedientes sancionadores, y que, naturalmente, la eficiencia administrativa exigía que se centrase en las cuestiones más importantes y obviase o, más bien, olvidase las menos importantes. Casi tuve una revolución en el seminario. Sin embargo, siempre he tenido claro que la eficacia de la Administración sólo se consigue tomando decisiones discrecionales o si se quiere arbitrarias de ese tipo (sanciono a los que molestan con ruido a los vecinos, pero no a los que cambian una ventana, etc.).
La ampliación de la legitimación para denunciar me parece extraordinariamente peligrosa y, coincido con Vd. que sólo debe otorgarse a quién realmente tenga un derecho o interés legítimo afectado (v.g. el que padece los ruidos, etc.), pero no aquellos que tienen un mero interés (Per ¿A Vd. qué más le da que cambie la ventana?).
Realmente espero que no se generalice la acción pública a todos los sectores, bastante tenemos ya con el urbanismo y el medio ambiente.
Saludos y, de nuevo, gracias.
Espero que les acompañe el acierto, aunque, por mucha voluntad que le pongan no parece el instrumento más adecuado, pues la solución no será generalizable a todos los supuestos, sino, con suerte, a un grupo más o menos reducido de éstos. Además del procedimiento administrativo sancionador en sentido estricto, está el disciplinario propiamente dicho y, una vez más, acudiendo a la visión transversal del derecho y buscando paralelismos en otras ramas, tendríamos, de una parte, al denunciante perjudicado (a quien, por ejemplo, las comisiones deontológicas de los colegios profesionales, corporaciones de derecho público en el ejercicio de sus potestades propias, le vienen negando sistemáticamente legitimación bajo el argumento de que el resarcimiento del perjuicio causado y el correcto ejercicio de la profesión son bienes jurídicos diversos y el primero se ha de depurar por los cauces de la responsabilidad civil, razonamiento que se hace extensivo a la responsabilidad que sería exigible a médicos del servicio público de salud y jueces y magistrados). Y, por la otra parte, tendríamos al denunciante que ejercita la acción popular en defensa de los intereses colectivos o difusos que es la categoría a la que habría que reconducir aquéllos casos en que un tercero se ve perjudicado indirectamente por la actividad de la administración, por ver, merced a ésta, alteradas las condiciones de igualdad en que ha de concurrir con sus competidores, por ejemplo, pero también, el de ciudadanos responsables que se preocupan por el correcto funcionamiento de un servicio público.
Creo que la solución a la interesantísima cuestión que plantea podría pasar por trasladar al ámbito administrativo sancionador la distinción existente en el campo procesal penal entre acusador particular (aquel que acredita su condición de perjudicado directo por los hechos denunciados -art. 118 LECR-) y acusador público (aquél que no sufre directamente el daño y sólo persigue un interés difuso tendente en la defensa de bienes jurídicos o intereses supraindividuales supuestamente atacados por el denunciante -art. 101 LECr.-), y, a partir de la misma, entender que sólo en caso del acusador particular denunciante existiría legitimación para impugnar jurisdiccionalmente la decisión administrativa. Respecto de si esa legitimación es absoluta o limitada a determinadas sanciones, entiendo que una vez reconocida tal legitimación no debiera existir limitación alguna de la misma. Antes al contrario, de conformidad con lo establecido en el art. 28.2 en relación con el art. 101, ambos, de la Ley 40/2015, cabría que el perjudicado solicitara no sólo la sanción y la reposición de las cosas al estado anterior sino, y esto es muy importante, la indemnización de los daños y perjuicios sufridos.
En Mexico, el tema de legitimacion planteado, se encuadra en el INTERES JURIDICO DIFUSO. Tambien se ha denegado justicia utilizando la falta de legitimacion aun en Derechos colectivos o sociales.
Estimado MAESTRO.
Tendremos la opción de tener una copia de la ponencia para los seguidores que no podemos acercarnos, a esa maravillosa tierra, para escuchar in situ.
Un saludo.
Estimado Sr. Chaves,
magnífica entrada que posiblemente ayude a resolver en un futuro una duda que tenía desde hace tiempo: qué pasaría si un denunciante considerado interesado en un procedimiento sancionador recurre la resolución en vía contencioso-administrativa. Aunque me sorprendió la primera vez que lo vi, el Estatuto del Consumidor de Castilla La Mancha, art.37, considera al denunciante interesado en un sancionador «cuando ostente un interés legítimo en que se esclarezca la conducta objeto del expediente sancionador.» En puridad, al consumidor denunciante, si lo solicitase por escrito, le tienen que dejar hacer alegaciones, proponer pruebas y recurrir el sancionador incoado; además, podría recurrir a la vía judicial la sanción impuesta, por tener la condición de interesado (artículo 19.1.a) LJCA), no? O es mucha ciencia ficción?
La ampliación de legitimación al menos sirve para formentar el autoempleo, y me explico. Hace años durante el boom urbanístico pude constatar que un arquitecto y un abogado amigos y sin empleo se juntaron y crearon un despacho que funcionaba del la manera siguiente: El arquitecto se paseaba por la localidad, tomaba fotos, pedía planos y licencias, y cuando detectaba una ilegalidad hacía un informe. El abogado preparaba e interponía la denuncia urbanística y el pleito y a continuación se negociaba con el denunciado para apartarse del procedimiento a cambio de una compensación económica …
En fin, cierto que la administración a veces incurre en inacción sangrante, cierto que depende de cargos en ocasiones prevaricadores y casi siempre poco propensos a hacer lo que les dé trabajo la persecución de ilícitos y mantenimiento del orden público. Pero dejarlo en manos de particulares es mucho, muchísimo peor.
Moraleja:
Antes de pensar en las ventajas de cualquier cambio, hay que tener bien claros los inconvenientes que acarrea. Cambiar una ley es como comprar una mascota al niño para que deje de protestar.
Saludos.
Ya era hora de cambiar esta vergonzosa doctrina.
Sin ir más lejos, hace unos meses tuve la oportunidad de defender a un cliente en un recurso contencioso, frente a la resolución de un órgano de inspección que negaba incoar expediente disciplinario a un funcionario. Pero sorprendentemente en el trámite de contestación a la demanda, el Abogado del Estado (mira que es difícil) se fue más allá en la calificación de los hechos denunciados afirmando que podían construir un delito, pero a la vez, pedía la inadmisión del recurso contencioso por falta de legitimación. ¡¡Es decir lo que sea con tal de marear al ciudadano!!.
¡Alucinante! Su experiencia debió ser tan frustrante como si a uno le dicen: ‘Sí, si lo que le han hecho a esa persona es de cárcel según lo dice la ley, pero es que esa persona a la que se lo han hecho no tiene derecho para pedir la cárcel al/a los que se lo hicieron’
Pues mi experiencia es que en los ayuntamientos son muy restrictivos y a veces no basta alegar interés legítimo para tener acceso a licencias y expedientes en que uno no es el propio interesado, pero sí colindante y, por tanto, directamente afectado. Normalmente se consigue previa solicitud por escrito y paciente espera de, a veces, meses y meses. Ello, una vez informados los funcionarios y políticos de turno de que transcurrido un plazo prudencial se acudirá al Juzgado a interponer la correspondiente querella por prevaricación administrativa por omisión o inactividad (hay ya varias sentencias y suele ser mano de santo en los pueblos pequeños en que los alcaldes cobran ya todos sueldo y le tienen más miedo a la pena de inhabilitación que a un cáncer). En el fondo, la idea que ha de prevalecer es que la concepción de la legitimación que se imponga finalmente ha de ser suficientemente amplia para que sea respetuosa con el estado de derecho y el sometimiento de la actividad de la administración a la ley y al propio derecho, proclamados en la Constitución, fin al que hay que tender, al margen de los abusos puntuales que puedan darse y pueden y deben corregirse en sede judicial por los Jueces y Magistrados. Y no me equivoco si digo que la sentencia del Tribunal Supremo irá probablemente por esos derroteros.
Gracias por estupenda y clara explicación de la cuestión.
Ya es julio de 2018. Alguna novedad sobre el particular?
Agradecería saber. Saludos,
Arancha
Planteo aquí una duda, dando un giro más al tema de la legitimación del denunciante.
Me quiero referir a conflictos entre funcionarios y sus eternos rencillas, mencionados de soslayo por el anfitrión de la pagina.
¿cuales son los limites admisibles en el contenido de la denuncia entre funcionarios ?
Especialmente si un superior denuncia amparandose en su mayor facilidad para acceder a información externa, a través de una investigación ajena a las funciones de su cargo, cuerpo, etc.
¿ cuales son los limites legales, jurisprudenciales, admisibles en la interposición de la denuncia?
¿ Se admite la denuncia que conlleve investigación previa aportada al instructor, de manera que le dirija o condicione?
¿vulnera esto, el derecho de defensa del inculpado al haber sido investigado por persona incompetente o más bien se observa como un apoyo a la labor del instructor?
Cuestión ya resuelta: Sentencia núm. 68/2019, de 28 enero
Muchas gracias, Marc!