Interpretar contratos no es modificarlos

Algo tan elemental ha tenido que recordar el Supremo, saliendo al paso de un caso pintoresco.

 La Secretaria de Estado de Seguridad tenía que adjudicar la construcción de dos patrulleras para la Guardia Civil, y la solvencia técnica exigida en el pliego pasaba porque los licitadores acreditasen haber suministrado con anterioridad alguna embarcación “destinada a fin similar”. Así que  la mesa de contratación consideró debía considerarse solvente una empresa que suministro una potente embarcación de recreo, puesto que el requisito de suministrar una embarcación “destinada a fin de patrullaje” podía considerarse cumplido si por sus condiciones “podía ser destinada a fin de patrullaje”. O sea, bajo licencia gráfica para percatarnos de la sutileza del litigio, consideró que era admisible como perro guardián, no solo el perro adiestrado desde cachorro para tal fin sino otro perro de paseo que no fue entrenado como tal, pero cuya ferocidad aseguraba que sería un buen perro guardián.

 Pues bien, el Tribunal Central de Recursos Contractuales confirmó tal adjudicación porque otra interpretación – la que impusiese el destino efectivo a tal finalidad- limitaría la concurrencia a empresas que hubiesen suministrado embarcaciones para vigilancia y excluyendo a otras que construían embarcaciones con otras finalidades pero objetivamente idóneas para tal vigilancia.

Ahora veamos la cuestión en sus derroteros por la Justicia.La Audiencia Nacional anuló la adjudicación Así pues, el abogado del Estado recurrió y adujo sustancialmente que “ la sentencia se aparta de la prerrogativa de interpretación de los contratos y, en concreto, de los pliegos que corresponde a la Administración pues obvia los informes técnicos de la Guardia Civil y la discrecionalidad técnica del órgano de contratación para apreciar la solvencia técnica: la consideración conjunta, dice el Abogado del Estado, de la cláusula 7.2. del pliego de las administrativas particulares lleva a entender que la solvencia técnica se refiere a embarcaciones de características objetivas similares y no depende de los usos. Por eso, considera que la interpretación de la Sala de la Audiencia Nacional se aparta de lo previsto en los artículos 1281 y 1285 del Código Civil “.

Pues bien, la Sala contencioso-administrativa del Supremo en su STS 23 de Marzo de 2018 (rec.2838/2015) confirma la sentencia de la Sala fijando una doctrina que encierra una llamada de atención a la mayor precisión de los pliegos de condiciones porque una vez aprobados vinculan tanto a la administración como a los interesados, sin que pueda una bienintencionada prerrogativa de interpretación provocar una modificación del pliego.

   Escuchemos la perla de esta sentencia:

La sentencia no ha desconocido las prerrogativas de que dispone la Administración para interpretar los pliegos ni, en particular, la discrecionalidad técnica que asiste al órgano de contratación. Se ha limitado, simplemente, insistimos, a aplicar los pliegos los cuales, como venimos recordando, vinculan a los licitadores pero también a la Administración. Esa aplicación viene precedida por una interpretación que, ciertamente, se ha atenido al sentido de las palabras utilizadas por ellos y es coherente con el conjunto de las cláusulas y de la documentación contractual así como con el objeto del contrato.

  Si la Administración consideraba que era suficiente para justificar la solvencia técnica de los licitadores la experiencia previa en el suministro de cualesquiera embarcaciones que reunieran las características técnicas requeridas, bien pudo decirlo pues fue ella quien elaboró los pliegos. Ahora bien, una vez que opta por incorporar la exigencia de vincular la acreditación de dicha solvencia técnica a una experiencia previa consistente en el suministro de embarcaciones destinadas a un fin similar al de las que eran objeto del contrato, limitó ella misma el ámbito de quienes podían concurrir a la licitación, circunscribiéndolo a las empresas que suministraron en esos tres años anteriores embarcaciones hechas de manera que sirvieran para los fines de vigilancia marítima de los que venimos hablando.

Esa opción puede parecer mejor o peor pero es la que tomó la Administración autora de los pliegos y la sentencia no ha hecho más que hacerla cumplir, que hacer cumplir los pliegos aceptados por los licitadores.

En suma, que los pliegos importan, y mucho. E interpretar es buscar el sentido y finalidad de la norma dentro del marco o escenario delimitado por las palabras del pliego, sin que la potestad de interpretar el contrato se pueda convertir en potestad de reinventar el contrato.

Añadiremos que tampoco es libre la administración de interpretar el pliego a su albedrío, sino teniendo en cuenta las reglas interpretativas de aplicación supletoria en el campo administrativo, procedentes de los artículos del 1281 a 1289 del Código Civil, y especialmente debe tenerse presente en el ámbito de los contratos públicos ( figura próxima al contrato de adhesión, donde el pliego lo elabora y dispone la propia parte administrativa contratante) el importantísimo  artículo 1288 del Código Civil que dispone, en relación con la interpretación de las cláusulas oscuras de un contrato que “no deberá favorecer a la parte que hubiere ocasionado la oscuridad”.

Por tanto, una vez publicadas las condiciones de licitación, ese es el elemento objetivo que no pueden perder de vista ni la Mesa ni el Tribunal de recursos contractuales ni los Tribunales contenciosos. Está en juego la seguridad jurídica y confianza de licitadores, la buena fe contractual y los actos propios de la administración.

Y es que entre la fronda de normas y pliegos de contratación, siempre arrojan luz los principios…