Sin chuches por no motivar

La administración tiene que resolver y además hacerlo de forma motivada. En nuestro Estado de Derecho del siglo XXI no cabe una administración con el poder de los Césares romanos que levantaban o bajaban el pulgar decidiendo el destino del gladiador caído, sin tener que explicarlo al público del Coliseo. No. Bajo las pautas constitucionales sucede que está prohibida la arbitrariedad (art. 9.3 CE) y es evidente que si el ciudadano no conoce las razones del poder público que se relaciona con él, difícilmente podrán despejarse las sombras de duda de arbitrariedad. Por añadidura, la Constitución impone que la administración persiga la meta de la eficacia por el camino de la legalidad, línea que se acredita con la motivación.

Aunque es cierto que a quien se le deniega algo o se le castiga por algo (multa, tributo, expropiación, etc), ninguna explicación le satisface. Así y todo, esa falta o insuficiencia de motivación se convierte en fundamento de numerosas impugnaciones de actos administrativos aunque alcanza desigual fortuna en sentencia.

Por eso la falta de motivación vicia de invalidez los actos administrativos, a veces de anulabilidad y otras de nulidad radical como recuerda la STC de 7 de abril de 2014 (46/2014): «De acuerdo con nuestra consolidada jurisprudencia, la motivación de las resoluciones administrativas es, en principio, una cuestión de legalidad ordinaria que, por tanto, se encuentra extramuros de esta jurisdicción. La excepción es que se trate de resoluciones adoptadas en un procedimiento sancionador, o de actos que limiten o restrinjan el ejercicio de otros derechos, pues como afirmamos tempranamente, “es verdad que la exigencia de motivación no puede resultar de la aplicación de las normas relativas al procedimiento administrativo y de la necesidad de ofrecer una fundamentación a los actos administrativos.
Sin embargo, cuando se coarta (…) el libre ejercicio de los derechos reconocidos por la
Constitución, el acto es tan grave que necesita encontrar una especial causalización y el hecho o el conjunto de hechos que lo justifican deben explicarse con el fin de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó. De este modo, la motivación es no sólo una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de los derechos”

Ahora bien, para el abogado que recibe un acto administrativo sin motivación, y en fase de zafarrancho de combate judicial, se le plantea una cuestión estratégica nuclear que a veces le pasa inadvertida. Debe decidir si invoca la falta o insuficiencia de motivación y acompaña solamente la pretensión de retrotraer el procedimiento para que se vuelva a motivar. O si en cambio, opta por invocar esa falta de motivación pero la acompaña de la expresa solicitud de un pronunciamiento de fondo. Es la típica encrucijada que ofrece enormes consecuencias para el litigio.

Lo traigo a colación al hilo de la reciente Sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 18 de junio de 2018 (rec.1161/2016) en que la demanda cuestionaba la motivación de la cuantía de la subvención asignada y en ese terreno judicial, la administración aprovecha el proceso para incorporar la motivación que constaba en un informe y Acta que no fue facilitado en vía administrativa al particular.

Escuchemos la citada Sentencia como parte de constatar la falta de oportunidad del particular para conocer las razones de la administración en vía administrativa:

Y, en fin, una vez dictada la resolución y recurrida ésta en reposición, tampoco consta que la recurrente tuviese acceso al contenido del «informe sobre el recurso de reposición» en el que se alude nuevamente al anterior informe y al acta de la Comisión de Evaluación. En definitiva, ha sido ya en el curso del proceso contencioso-administrativo cuando la recurrente ha tenido acceso, por primera vez, a esos informes y al acta de la Comisión de Evaluación en los que se sustenta la decisión adoptada por la Administración.

Como consecuencia, considera que el acto es ilegal por déficit de motivación:

Por todo ello, no habiendo constancia de que durante la tramitación del procedimiento se hubiesen comunicado a la entidad solicitante las razones por las que se decidió cifrar la ayuda en la cantidad de 199.992Ž00 euros, debe concluirse que la resolución administrativa impugnada en el proceso de instancia carece de la debida motivación, con vulneración del artículo 54.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , precepto éste que debe considerarse infringido por la sentencia al no haber apreciado la Sala de instancia el defecto de motivación de la resolución.

Pero en tercer lugar, la Sala precisa la opción elegida por el recurrente de solicitar un pronunciamiento de fondo:

TERCERO.- Establecido así que la sentencia recurrida debe ser casada, si la recurrente se hubiese limitado a denunciar la falta de motivación del acto administrativo impugnado nuestro pronunciamiento habría de consistir en la estimación del recurso contencioso-administrativo y la anulación de la resolución impugnada, ordenando a la Administración que dictase nueva resolución debidamente motivada.

Pero sucede que, tanto en el proceso de instancia como ahora en casación, la recurrente no se limita a denunciar la falta de motivación del acto administrativo sino que, una vez conocedora de los informes en los que se ha basado la Administración, la recurrente intenta rebatirlos y cuestiona el fondo de la decisión, para terminar formulando la pretensión de que se declare procedente la concesión de la ayuda solicitada por la cantidad total de 1.474.579Ž50 euros.

Y así la Sala examina los autos con detenimiento, y aunque estima la casación en el fondo desestima el recurso por considerar ajustada a derecho la subvención, pero eso sí no impone las costas:

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas del recurso de casación a ninguna de las partes; y tampoco las del proceso instancia, pues la propia estimación del recurso de casación pone de manifiesto que la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas al litigante vencido (apartado 1 del mismo artículo 139 citado).

Así que ya tenemos la enseñanza del día. Cuando nos enfrentemos a una posible falta de motivación habrá que decidir si se es prudente y se solicita solo la declaración de ilegalidad del acto por falta de motivación, lo que comportará una sentencia estimatoria para retrotraer el procedimiento y que la administración vuelva a decidir incorporando la motivación que en su momento fue escamoteada.

O bien solicitar esa declaración de ilegalidad, y verter alegatos de fondo para solicitar pronunciamiento sobre la legalidad o no del acto, cuestión sobre la que los tribunales contencioso-administrativos se pronunciarán si cuentan con elementos de juicio en autos para ello. Otra muestra del lento pero firme avance de la jurisdicción protectora sobre la jurisdicción revisora.

Quizá siempre resultará mejor esta segunda opción porque la de retrotraer para que la administración vuelva a motivar, no solo deja perplejo por la pírrica victoria al particular (“para este viaje no hacían falta esas alforjas”) sino que posiblemente ahora la administración hará bien y con celo los deberes para dejar atado el acto desfavorable. Solamente cuando se contemple la posibilidad de un cambio de autoridades llamadas a decidir (por cambios políticos) o de escenario normativo o jurisprudencial, será cuando excepcionalmente interese solamente la anulación con retroacción de actuaciones, pero esto pertenece al cálculo estratégico y no a la ciencia del derecho.

En todo caso, como ya comenté, ya va siendo hora de que la administración se tome en serio cada expediente, cada justificación de la decisión, en vez de incurrir en lo que califiqué de motivación tramposa al resolver el recurso administrativo.