Si hay algo que necesita el ciudadano de la administración que paga impuestos es una respuesta que merezca tal nombre, y si algo debe hacer la administración que cuenta con medios es ofrecer una explicación de las decisiones que sufren los ciudadanos ( y digo «sufren» porque las que disfrutan – ayudas, becas, certificados, autorizaciones concedidas,etcétera- satisfacen el deseo ciudadano, mientras que las negativas – sanciones, tributos, expropiaciones,etcétera- no satisfacen la queja por mucha palabrería que incorporen).
Es cierto que la motivación de los actos administrativos es un tema manido por la Ley y los manuales y pieza estelar de las oposiciones, pero lo curioso es que en la vida administrativa existen varias técnicas o prácticas que «vuelan bajo el radar» de las exigencias de motivación.
1.Partiré de citar la pomposa exigencia de motivación de los actos administrativos, que parece propia del reino de la Utopía administrativa, y que nos resume estupendamente la reciente Sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 20 de julio de 2018 ( rec. 896/2017):
El deber de la Administración de motivar sus actos, como señala entre otras la STS de 19 de noviembre de 2001, Recurso 6690/2000 , tiene su engarce constitucional en el principio de legalidad que establece el artículo 103 CE , así como en la efectividad del control jurisdiccional de la actuación de la Administración reconocido en el artículo 106 CE , siendo en el plano legal, el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC), el precepto que concreta con amplitud los actos que han de ser motivados, con suscita referencia a los hechos y fundamentos de derecho.(…)
La exigencia de la motivación de los actos administrativos responde, según reiterada doctrina jurisprudencial, de la que es exponente la STS 16 de julio de 2001, Recurso 92/1994 , a la finalidad de que el interesado pueda conocer el cuándo, cómo y por qué de lo establecido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses, permitiendo también, a su vez, a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos que les permitan resolver la impugnación judicial del acto, en el juicio de su facultad de revisión y control de la actividad administrativa; de tal modo que la falta de esa motivación o su insuficiencia notoria, en la medida que impiden impugnar ese acto con seria posibilidad de criticar las bases y criterios en que se funda, integran un vicio de anulabilidad, en cuanto dejan al interesado en situación de indefensión.
En definitiva, la motivación consiste en la exteriorización de las razones que sirvieron de justificación o de fundamento a la decisión jurídica contenida en el acto, necesaria para conocer la voluntad de la Administración.
Motivación de los actos administrativos que, como señala la STS de 29 de marzo de 2012, Recurso 2940/2010 , no exige ningún razonamiento exhaustivo y pormenorizado, bastando con que se expresen las razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la decisión «facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de defensa».
2.Bajo esa plácida calma del mar de las resoluciones administrativas, donde la administración decide y explica, y el ciudadano lee y se convence, existen, como decía, técnicas o prácticas que la burlan. Veamos algunas:
- El silencio administrativo. Para no motivar, mejor no resolver.
- Las notificaciones que se tienen por intentadas y se publican en Boletines oficiales, tablones electrónicos y unicornios similares, o las notificaciones que se entienden practicadas por medios electrónicos pese a que su destinatario no ha podido acceder a las mismas ( transcurso de plazos, torpeza, problemas técnicos,etc). La motivación se evaporó y el acto continua su marcha hacia la ejecución.
- Convertir la «sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho» en una jerga ritual genérica que envuelve el acto administrativo como un lacito rojo sobre unas croquetas de las que no se sabe cómo ni de qué están hechas.
- Las motivaciones por remisión a la competencia del órgano que lo dicta ( los actos típicamente discrecionales, como los nombramientos por libre designación): la motivación es formal y vacía.
- La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva que «se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte». O sea, un cheque en blanco sobre la extensión y condiciones de la motivación.
- La motivación escudada en acuerdos de órganos colegiados donde la fuerza de los votos suple las razones. O sea, la motivación oculta en la suma de votos (cada uno de los cuales tiene su propia razón).
3.Lo curioso es que cuando existe una situación o escenario de paciente espera de la resolución por el ciudadano, patología que hemos institucionalizado como silencio administrativo, la Ley o las Cartas de Servicio o los Códigos de Conducta deberían al menos fijar como derecho del ciudadano algo tan simple como obtener presencialmente una explicación de las razones de la demora (p.ej. demasiados asuntos, está sujeto a decisión política, su caso tiene un problema, no hay dinero para la subvención, está en el trámite ante la Comisión,etc…), y digo alzarlo como derecho, porque si se trata de esa voluntariosa comparecencia que todos hemos hecho para acudir a la oficina pública » a ver como va lo mío» nos podemos tropezar con funcionarios serviciales (lo son en su gran mayoría) y con funcionarios hostiles u holgazanes (que también los hay en su minoría), que se enrocan en el «si hay algo ya se lo notificarán». Y punto.
Junto a ello, puestos a pedir, bien estaría que la Ley, o las Cartas de Servicio o uno de tantos Códigos de Buenas prácticas en vez de moverse por el terreno de las ideas y principios, lisa y llanamente impusiese que el funcionario público ofreciese al perplejo ciudadano que acude exhibiendo una resolución con motivación críptica, plagada de citas normativas competenciales y torrente de jerga, una explicación en román paladino. O sea, traducir oralmente para que se entienda lo que significa la resolución. Nuevamente, debo admitir que es cierto que la inmensa mayoría de los funcionarios se esfuerzan desde el mostrador o la mesa en explicar la resolución que no entiende el ciudadano, pero también los hay que se limitan a decir que todo está allí escrito y que si necesita entenderlo le dicen que acuda a una asesor o abogado.
4. Ya sé que estoy soñando si aspiro a que una Ley o Código de Conducta ponga por escrito lo que a todos nos gustaría cuando nos comportamos como ciudadanos ante la poderosa administración, o sea, que si hay demora en responder, alguien nos lo explique de forma clara y con una sonrisa, y que si se responde de forma confusa, alguien nos lo explique en términos llanos y simples.
Por eso muchas veces cuando me hablan de las virtudes de la administración electrónica que permitirá relacionarse con el ciudadano de forma rápida, pienso que mas importante que el cómo nos notifica las resoluciones sería el cómo las fundamenta, pero esas razones se deben a la condición humana de funcionarios y/o políticos y ahí no hay electrónica que valga.
Pero soñar no cuesta… así que habrá que seguir jugando a la ruleta del funcionario que nos toca en suerte y habrá que seguir rogando que la educación y cortesía vaya por delante de las normas y las poltronas.
NOTA.- Con mayor detalle jurídico me ocupé de la motivación:
Interesante, JR tu interés por pretender que la administración «motive» sus actos. Pero me temo que todo va a ser inútil. Sigue habiendo demasiadas resoluciones en las que la motivación es cuando menos «de chiste».
Hace poco ha llegado a mis manos una resolución en la que una dirección provincial del INSS declara que una incapacidad temporal NO deriva de accidente de trabajo porque, cito literalmente, «no se cumple alguno de los requisitos establecidos en el artículo 115 de la Ley General de la Seguridad Social».
Es como si la guardia civil te sanciona porque has incumplido alguno de los artículos del código de circulación.
Y el interesado me dice que cuando ha ido al organismo a que le expliquen más le han contestado que esa es la fórmula que utilizan siempre y que «no vamos a hacer una resolución diferente para cada caso».
¿Tú crees, JR, que la administración electrónica resuelve esto?
Saludos.
Buenos días:
Muchas gracias por su entrada de hoy, soy una habitual lectora de su blog, aunque no haya intervenido hasta hoy. El tema tiene su intríngulis.
Ha sido usted, en mi modesta opinión, «demasiado» complaciente con la administración. Los ciudadanos están/estamos hartos de la falta de concreción, de los silencios administrativos, de la publicación por edictos para evitar notificarnos como la Ley marca, y un largo etc.
Lo que me parece increíble es que la Ley española dice controlar a los funcionarios que no hacen su trabajo incluso con responsabilidad disciplinaria. Concretamente, el art. 21 de la actual Ley de Procedimiento Administrativo en su apartado 6 es muy claro al respecto, ya que dice: »
6. El personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo.
El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa aplicable.
Nunca, jamás, pasa nada. Siguen haciendo lo que les complace por desidia, holgazanería o simplemente prepotencia.
En un caso que tuve que quejarme ante el Consejo para la Defensa del Contribuyente, indiqué el artículo 21.6. La oficina de la Agencia Tributaria de la que me quejé, pidió disculpas a mi cliente y realizó la devolución que tenía retenida (retención que era ilegal, prevaricadora, desmotivada etc) … Pero ¡oh, sorpresa!, eso no quedó ahí. A los 3 meses comenzaron los requerimientos abusivos contra el contribuyente, con la coletilla «Se han observado ciertas incidencias» en su declaración del IS o de IVA, o de lo que sea, siguiendo la misma línea de actuación: no motivan, abusan de su superioridad, y lo peor de todo, es QUE SE VENGAN DEL CONTRIBUYENTE QUE PROTESTE.
Es, como bien decía mi cliente, una lucha desenfrenada de David contra Goliat. ¿habrá alguna posibilidad de poner a la Administración en su sitio alguna vez? Hoy por hoy, lo veo imposible.
todos estamos de acuerdo: David contra Goliat. nos volveremos locos. creo J.R. que no se puede defender tanto a los funcionarios ( son ellos quienes nos envían a los tribunales….por ejemplo y lo has citado tu, por silencio administrativo….ya está liada! y qué coste para ese funcionario minoritario según tu????)
deseo hacer una asociación contra la corrupción muy en serio, de la sociedad civil, sin ningún miembro con carnet político ni económico: mi tfno. 635463558. a buen entendedor pocas palabras bastan. vamos a los hechos? quien quiera puede contactarme.
Gracias J.R por el foro y tus análisis. de verdad. cuando menos permites esto.
un abrazo,
Carlos
Tomo nota. Ya existen movimientos de la sociedad civil. Pero no tienen apenas voz( y menos aún dinero), salvo allá por las costas del sur.
El contribuyente no tiene derecho a la motivación de los actos de las oficinas tributarias; todo lo más a que le remitan unos modelos estereotipados y amenazantes.
A veces, cuando estamos ante una solicitud hay que tener mucho cuidado porque la administración intenta escamotear con el silencio administrativo o la inactividad, el derecho del ciudadano a la tutela efectiva de jueces y magistrados en la defensa de los derechos que ampara el articulo 24 de la Constitutción. A veces encuentra un cooperador necesario en la negligencia de algunos abogados de oficio, faltos de ética, profesionalidad y amor por su carrera. El solicitante que conociendo las reglas de juego, otorga el beneficio de la duda, al abogado y la administración se expone. No se puede ser ingenuo en estos casos, hay que estar vigilante, controlar el proceso y sus plazos. No se puede firmar un cheque en blanco.
Buen día con todos…
La realidad sobre el funcionamiento de la Administración Pública en España no es ajena a la realidad del Perú.
Como ciudadanos debemos exigir a la Administración Pública, dos cosas:
1.- MOTIVACION de las resoluciones.
2.- UN LENGUAJE LEGAL CLARO, es decir, una explicación en términos llanos y simples.
Saludos cordiales desde Lima – Peru