Hoy los administrativistas estamos de enhorabuena. La reciente sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Supremo de 10 de septiembre de 2018 (rec. 1246/2017) aborda… ¡por fin! de forma clara una cuestión crucial sobre la extensión de la jurisdicción y el derecho de alegar y aportar pruebas.
Con ello, el Supremo establece una doctrina que no solo es aplicable a los tribunales económico-administrativos en asuntos tributarios, sino con mayor razón y por sus claros términos al conjunto de procedimientos seguidos ante la jurisdicción contencioso-administrativa y donde se pisa firme hacia la jurisdicción protectora, alejándose de la anacrónica jurisdicción revisora.
El Supremo admite sin rodeos la posibilidad de proponer pruebas o formular alegaciones ante los órganos de revisión económico-administrativos cuando no se aportaron (las pruebas) o dedujeron (las alegaciones) en el procedimiento de aplicación de los tributos que desembocó en la resolución impugnada.
1. Escuchemos la claridad y contundencia de esta importantísima sentencia, que encierra una solución de equilibrio entre derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a de la administración a que el ciudadano no actué con mala fe. Este fragmento habla por sí mismo:
1. Con lo razonado en el fundamento anterior estamos en condiciones de dar respuesta a la primera de las cuestiones que nos suscita la Sección Primera de esta Sala: consideramos posible, en efecto, que quien deduce una reclamación económico-administrativa presente ante los tribunales económico-administrativos aquellas pruebas que no aportó ante los órganos de gestión tributaria que sean relevantes para dar respuesta a la pretensión ejercitada, sin que el órgano de revisión pueda dejar de valorar -al adoptar su resolución- tales elementos probatorios. Todo ello, con una única excepción: que la actitud del interesado haya de reputarse abusiva o maliciosa y así se constate debida y justificadamente en el expediente.
La respuesta expresada es, obvio es decirlo, resultado de la configuración legal del procedimiento económico-administrativo y de nuestra jurisprudencia (que ahora confirmamos) en relación con la extensión y límites de la revisión, tanto en sede económico-administrativa, como en vía jurisdiccional, supuestos ambos en los que las facultades de los órganos competentes (administrativos en el primer caso, judiciales en el segundo) deben cabalmente enderezarse a la plena satisfacción de las pretensiones ejercitadas mediante la adopción de una resolución ajustada a Derecho en la que se aborden todas las cuestiones -fácticas y jurídicas- que resulten necesarias para llegar a aquella decisión.
Los límites expuestos (la buena fe y la proscripción del abuso del derecho) son consecuencia de la aplicación a todo tipo de procedimientos -y a las relaciones entre particulares y de éstos con la Administración- del principio general que impone que los derechos se ejerciten «conforme a las exigencias de la buena fe», sin que la ley ampare «el abuso del derecho» (artículo 7 de nuestro Código Civil).
Ahora bien, en la medida en que tales límites constituyen una excepción al principio general de la plenitud de la cognición a efectos de dispensar debidamente la tutela pretendida, el comportamiento abusivo o malicioso debe constatarse debidamente en los procedimientos correspondientes y aparecer con una intensidad tal que justifique la sanción consistente en dejar de analizar el fondo de la pretensión que se ejercita.
2. Por si fuera poco, refuerza la naturaleza cuasijurisdiccional de los tribunales económico-administrativos cuando afirma:
3. Habría un argumento más que abonaría la tesis que aquí sostenemos y que deriva de la regulación legal del procedimiento de revisión económico-administrativo, de la que se desprende no solo su carácter obligatorio, sino su evidente aproximación al procedimiento judicial.
Si ello es así, esto es, si la vía revisora se configura como un cauce de perfiles cuasi jurisdiccionales, habría que aplicar a tal procedimiento la reiterada jurisprudencia que señala que el recurso contencioso-administrativo no constituye una nueva instancia de lo resuelto en vía administrativa, sino un auténtico proceso, autónomo e independiente de la vía administrativa, en el que resultan aplicables los derechos y garantías constitucionales reconocidos y en donde pueden invocarse nuevos motivos o fundamentos jurídicos no invocados en vía administrativa, con posibilidad de proponer prueba y aportar documentos que no fueron presentados ante la Administración para acreditar la pretensión originariamente deducida.
3. Con esta sentencia de entrada se corrige el criterio nada menos que del Tribunal Económico Administrativo Central que seguía un criterio restrictivo de admisión de alegaciones y pruebas, aferrándose a que «[su] facultad de examinar la documentación no aportada en vía de gestión y aportada ahora en vía de revisión económico-administrativa excede de sus facultades revisoras». Con ello se abre un nuevo horizonte o campo de batalla ante los tribunales económico-administrativos y se pone un leve contrapeso a las todopoderosas potestades tributarias ya que los tribunales económico-administrativos deberán ser mas «tribunales» y siempre se contará con la ulterior garantía plena de los tribunales contencioso-administrativos.
4. No puedo hacer mas comentario que recomendar la lectura de la espléndida sentencia por su sobria claridad, pero lo que encierra es un triple mandato:
- Primero, que el particular actúe de buena fe, y bajo el principio de facilidad probatoria se esfuerce en aportar pruebas de las que disponga cuando tenga oportunidad o le requiera la administración.
- Segundo, que la administración actúe con lealtad y persiguiendo el interés público, y no ganar a cualquier precio, o sea, que si el particular aporta pruebas novedosas en sede contencioso-administrativa, no debe oponerse a las mismas, salvo que se hayan ocultado por malicia o dejadez.
- Tercero, que los tribunales contencioso-administrativos deben como regla general admitir tales pruebas novedosas aportadas, y la carga de la prueba de la mala fe en aportarlas extemporáneamente, esto es, silenciadas en vía administrativa, la tendrá la administración actuante. Ello obligará a la administración a requerir con claridad al particular para que aporte pruebas y advertirle de las consecuencias de no hacerlo.
5. En su día, califiqué la situación de la posibilidad de plantear nuevos hechos o pruebas ante la jurisdicción contencioso-administrativa como Caso abierto: aportación extemporánea de pruebas y jurisdicción revisora. En mi denso análisis, concluía por indicar dos límites subsistentes a mi juicio, que ahora se mantienen con esta novedosa doctrina jurisprudencial y que reproduzco:
Un primer límite a esta doctrina viene dado, y es importante no olvidarlo, por un lado, que una cosa es admitir nuevas pruebas de los “hechos” ya afirmados y discutidos en vía administrativa y otra muy distinta –y vedada- es admitir nuevas pruebas de “nuevos hechos” traídos a colación en sede jurisdiccional (esto último sería inadmisible).
Un segundo límite sería las reglas de la buena fe procesal que marca la Ley de Enjuiciamiento Civil (art. 247) y la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 11) pues si el proceso contencioso-administrativo pretende ser un juicio “entre partes”, ambas tienen derecho a las reglas del juego de la buena fe y a que la Administración no se sorprenda con la malicia de la contraparte. De hecho, la STC 58/2009, parece abrir esta vía cuando argumenta que la admisión de nuevos motivos en sede contenciosa (aunque lo dicho vale en relación a “nuevas pruebas”) “ni genera tampoco a la Administración ninguna situación de indefensión material, capaz de justificar su marginación en la resolución del recurso contencioso-administrativo interpuesto”.
En fin, estamos ante un gran paso adelante para combatir lo que califiqué de mala salud de hierro de la jurisdicción revisora.
¡¡Buenas noticias para la Justicia, buenas noticias para el ciudadano!!
Me parece una excelente noticia. Ahora mismo tengo una en un TEAR a la que espero le apliquen esta jurisprudencia. Caso típico de aportar pruebas en fase de alegaciones, respuesta de la Administración diciendo pero es que no me ha aportado usted otra cosa, que, por supuesto, no pedía. Se va uno a la reposición con esa nueva documentación y en reposición salen pidiendo otra cosa nueva. A ver si ahora en el TEAR admiten ya que está todo probado con esta nueva prueba.
Gracias por tan importante sentencia (una aportación muy valiosa y práctica), si bien no estoy de acuerdo con el primer límite referido a «nuevos hechos», y más concretamente, respecto de aquéllos que son de nueva noticia y que a la vez afectan a una cuestión de orden público por vulnerar cuestiones formales de procedimiento en el expediente administrativo previo (competencia, firma ilegítima de funcionario incompetente no identificado,delegación de competencias caducadas con motivo de nuevas Juntas de Gobierno Local a raíz de nuevas elecciones etc.). Me gustaría saber su opinión.
Es un artículo muy interesante, por cuanto clarifica mucho la posición de los administrados frente a reclamaciones ante la Administración Pública.
Con este avance jurisprudencial, queda cada vez más aislada la prohibición de aportar documentos, hechos o alegaciones nuevos del recurrente en fase de recurso (118.1 LPACAP)
me encanta tu optimismo, JR, y estoy seguro de que con él el de otros al final se conseguirá llegar a ello pero lo cierto es que en muchos juzgados y aun en TSJs no es solo que no hayamos llegado a la jurisdicción protectora sino que ni siquiera hemos llegado a la revisora: al menos en materia disciplinaria estamos aún en una tercera instancia de la propia administración en la que la jurisdicción es subsanadora de defectos de todo tipo del procedimiento administrativo.
Por ponerte dos casos recientes, acabo de finalizar una vista sobre expediente disciplinario con sanción tras testificales realizadas a espaldas del expedientado. El expedientado solicita nueva testifical en su presencia o la de su abogado (son los testigos cuyo testimonio funda la sanción) y el instructor lo deniega con una u otra excusa, al igual que todo el resto de pruebas pedidas para evitar la sanción o al menos rebajarla. En la vista (aun no tengo sentencia pero me temo la que viene), mientras estoy alegando tan flagrante indefensión en la que fundo la nulidad de pleno derecho de la resolución sancionadora, la juez me interrumpe para preguntarme porqué no he pedido esas pruebas en el proceso contencioso, si eran tan importantes para mi. En balde explicarle que su labor, a mi juicio, es revisar si en el expediente administrativo se han cometido los vicios de nulidad alegados y, en su caso, declarar tal nulidad, no subsanar los vicios en el proceso judicial. Haciendo de adivino (mis ancestros tenían fama de ser los mejores augures del mundo romano) espero una sentencia rebajando la sanción, pero no declarando la nulidad.
El otro ejemplo te lo doy con sentencia en la mano, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo y dictada recientemente (Julio de 2018). Expediente disciplinario que finaliza en sanciones que suman varios años de suspensión de empleo por faltas graves. El TSJ estima que en efecto, tal y como hemos alegado, no hay ninguna motivación para el encaje de los hechos en los tipos de falta, ni para haberlas calificado de graves en lugar de leves y tampoco para cuantificar la sanción dentro de las posibilidades de las graves. Vamos, total ausencia de motivación. Pero en lugar de anular la resolución (y si lo estima oportuno la administración que vuelva a incoar expediente) procede a imponer la sanción que al TSJ le parece más procedente. No he de explicar que, de esta forma, lo que hace la justicia es subsanar los defectos de la administración y privar al expedientado de argumentar y defenderse contra las nuevas sanciones por falta leve que le impone el TSJ.
Lo dicho, ojalá lleguemos a la jurisdicción protectora, pero mientras tanto me conformaría con salir de la subsanadora y tener la revisora.
La novedad se ciñe al TEAR, yo creo que en los tribunales ya se viene aceptando desde hace mucho tiempo la plenitud de prueba (Practicada en la vía previa o no) siempre que el hecho a acreditar no varíe, como bien indicaste ya en tu artículo previo al que enlazas. La STS que comentas es, en todo caso, un refuerzo a esta idea. Por lo demás, y en modo ironía, señalar que si la mala fé ha de ser el límite … pocas pruebas o incluso pretensiones de las partes se admitirían. Va por la administración, y también por los particulares, porque el panorama litigioso español es principalmente el del abuso y prepotencia administrativa frente a la picaresca y caradura ciudadana. Y es que está muy arraigado eso de que el dinero público «no es de nadie», para una y otros. Saludos.
Me parece muy bien pero me temo que aún queda un largo trecho hasta que se entienda que la Jurisdicción contencioso administrativa tiene como principal misión CONTROLAR a las Administraciones públicas y no aumentar sus numerosos privilegios (algunos de ellos carentes de sentido en la actualidad). De otro modo en esta Jurisdicción no habrá tutela judicial efectiva … Un cordial saludo a todos y en especial a José Ramón por su magnífico blog que nos pone al día.
Gracias por el artículo.
Si esa es la postura del Supremo, lo único que espero es que no haya condena en costas a la Administración Pública en aquellos casos en los que el administrado gane el recurso contencioso-administrativo por aportar pruebas no presentadas anteriormente en vía administrativa. En efecto, en esos supuestos, la resolución administrativa debe reputarse correctamente adoptada a la vista del déficit probatorio en el expediente.
Estupendo, y no deja de ser curioso que el art. 72 LRJS aún establezca:
En el proceso no podrán introducir las partes variaciones sustanciales de tiempo, cantidades o conceptos respecto de los que fueran objeto del procedimiento administrativo y de las actuaciones de los interesados o de la Administración, bien en fase de reclamación previa en materia de prestaciones de Seguridad Social o de recurso que agote la vía administrativa, salvo en cuanto a los hechos nuevos o que no hubieran podido conocerse con anterioridad.
Y los tribunales laborales lo apliquen estrictamente, generalmente contra cives
Leída la sentencia ,creo que solo es aplicable a los procesos Económicos -Administrativos. es mi opinión sometida a cualquier otra mas ajustada a lectura o sentido común.
Saludos
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