La abusiva resistencia a la extensión de efectos

Aunque resulte redundante se hace necesaria la extension de la extensión de efectos, para incrementar las posibilidades de un instituto procesal acogido en el art. 110 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa que sirve a la economía procesal en materia tributaria, personal y de unidad de mercado.

Se trata de la técnica que habilita en el marco del incidente de ejecución de una sentencia, para que puedan beneficiarse de su eficacia, casos idénticos que no pasaron por el pleito pero en que el interesado aprovecha para subirse al carro del vencedor y obtener el reconocimiento de su propio derecho, a sabiendas de que tiene el camino judicial allanado mediante un sencillo procedimiento sumarial dentro del procedimiento de ejecución.

La economía procesal beneficia a la administración de justicia y a los particulares, pese a lo cual se alzan dos fuertes barreras procesales. La temporal (que «soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un año desde la última notificación de ésta a quienes fueron parte en el proceso»); y la seguridad jurídica (que no exista cosa juzgada ni acto firme respecto del solicitante de la extensión, o que no haya operado la prescripción del derecho reclamado).

De lo que se trata es de flexibilizar la exigencia legal de «idéntica situación jurídica» entre el caso favorecido por la sentencia en materia personal o tributaria, y el caso que pretende acogerse a ella. Es preciso porque puede existir una sentencia que reconozca el derecho económico de un funcionario o invalide una liquidación tributaria, y dado que no existe siempre coincidencia exacta ni en la nómina ni en los débitos, encontrarse ese otro funcionario o contribuyente ante un obstáculo para que se reconozca su derecho acudiendo al expeditivo procedimiento de extensión de efectos. Es más, no se trataría solo de economía procesal, sino de Justicia, y así lo entiende nuestro Tribunal Supremo.

1. En esta idea, la jurisprudencia ha venido flexibilizando este requisito legal, interpretando que «idéntico» es «sustancialmente idéntico», acogiendo con valentía una interpretación «contra legem», pues sortea la literalidad de la Ley y prima su finalidad.

Tal proceder es admisible, primero porque al fin y al cabo se trata de aplicar el viejo principio de equidad para evitar su contrapunto, la iniquidad manifiesta; segundo, porque la «identidad de situación jurídica» es un requisito procesal que debe examinarse a la luz de la tutela judicial efectiva y de las interpretaciones restrictivas del derecho fundamental.

Así, la reciente Sentencia de 18 de septiembre de 2018 (rec. 1403/2016), ante la vehemente defensa de la abogacía del Estado centrada en la falta de identidad sustancial entre las cantidades reclamadas por una funcionaria penitenciara en concepto de guardias, respecto de las reconocidas a un compañero por sentencia firme, lo rechaza recordando la interesante doctrina:

Por otra parte la Sala ha venido declarando que no hay infracción del ordenamiento jurídico -en este caso, falta de las circunstancias del artículo 110.1 de la LJCA – por el hecho de que el interesado y el empleado público que obtuvo la sentencia favorable cuya extensión de efectos se pretende, presten servicios en distintos centros penitenciarios o que las cantidades reclamadas no coincidan, pues lo determinante es la identidad sustancial de situación jurídica.

2. A la vista de esta doctrina, donde la «identidad» literalmente exigida es la «identidad sustancial» según la jurisprudencia debería tomarse buena nota de la misma y evitar que el particular tenga que afrontar pleitos costosos, cuando existe una previa

• Tomar nota los funcionarios y autoridades administrativas que, en estos casos, deberían si es posible, revisar de oficio los criterios aplicados en favor de quienes estén en situación sustancialmente idéntica, de igual modo que si el particular solicita la extensión de efectos en vía administrativa (lo que no es preceptivo para solicitarlo judicialmente, pero no está prohibido), lo suyo sería reconocerlo.
• Tomar nota la abogacía del Estado y restantes letrados públicos para no atrincherarse en la falta de identidad sustancial, so pretexto de cifras o circunstancias accesorias, y centrarse en si la cuestión jurídica a debate es la misma. Y en tal caso, ante la primera noticia de la reclamación judicial de extensión de efectos, proponer su estimación.

De este modo, se prestaría servicio real al principio de igualdad, a la eficacia de los derechos, y a la imagen de las administraciones.

3. Ya sé que quizá es mucho pedir ante dos viejas prácticas a superar. La primera, que una administración «no afloja la bolsa» o no reconoce de oficio ni fácilmente lo que puede afectar a sus arcas. La segunda, que un letrado público tiende como fiel mercenario a «sostenella y no enmendalla«. Así y todo, también hay que admitir que ante los ecos de la sentencia original, muchos particulares pícaros intentan jugar a la ruleta de la extensión, a ver si cosechan algo.

Por eso, sería deseable, por parte de la administración la máxima lealtad procesal, y por parte del ciudadano, la buena fe.

4. Por otra parte, no está de más recordar que las sentencias dictadas por los Juzgados contencioso-administrativos, buena parte de las cuales carecen de apelación cuando se pronuncian sobre derechos económicos de los funcionarios o liquidaciones tributarias locales (por su cuantía), no tienen otra posibilidad de acceder al novedoso recurso de casación que al amparo del artículo 86.1 LJCA solamente se contempla para las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo si concurren dos requisitos cumulativos: que la sentencia que se pretende impugnar contenga doctrina que se reputa gravemente dañosa para los intereses generales y que se trate de una resolución susceptible de extensión de efectos.

Como recuerda el Auto del Tribunal Supremo de 2 de julio de 2018 (rec. 172/2018): «Conviene recordar que la alusión a la extensión de efectos no puede entenderse de otra manera que referida a la contemplada en los arts. 110 y 111 de la Ley de esta Jurisdicción -entre otros, autos de 15 de febrero (recursos de queja 120/2016 y 129/2016) o de 8 de marzo (recurso de queja 65/2017). El mencionado artículo 110 LJCA establece la posibilidad de extender los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación individualizada a favor de una o varias personas, si se ha dictado en materia tributaria, de personal al servicio de la Administración pública o de unidad de mercado y si concurren las circunstancias enumeradas en el precepto. No se produce en este sentido innovación alguna; la reforma de la casación no altera conceptos presentes en la ley de la jurisdicción.

En este caso la sentencia que se impugna no es de signo estimatorio y, por tanto, no reconoce ninguna situación jurídica individualizada -esto es, alguna titularidad básica (derecho subjetivo) o, al menos, subordinada adoptando, en su caso, cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma [artículos 31.2 y 71.1.b) LJCA ]- que sea susceptible de extensión de efectos -auto de 22 de marzo de 2017 (recurso de queja 143/2016) y auto de 21 de diciembre de 2017 (recurso de queja 684/2017)-.»

Con ello al imponerse el requisito estimatorio, resultará que solamente podrá plantearlo la administración, lo que no deja de mostrar un ejemplo de falta de simetría de derechos. Y de rebote, infinidad de decisiones de los Juzgados que son los mas cercanos a los ciudadanos y por donde transitan la mayoría de los conflictos con la administración, volarán bajo el radar del recurso casacional del Supremo.

De este modo brota una razón adicional para la flexible extensión de efectos de sentencias, como pequeña compensación de la soledad y modesta eficacia de las sentencias dictadas por los Juzgados contencioso-administrativos.