Hay sentencias del Constitucional discretas y sonoras, claras y oscuras, otras decorativas y algunas como la dictada el 17 de octubre de 2018, útiles y didácticas.
Se trata de la STC 112/2018 que se adentra en exponer la responsabilidad objetiva de la administración y cuya fundamentación será acogida como mantra en las sentencias contencioso-administrativas, servirá de cabecera de los artículos doctrinales y cita obligada en temas de opositores.
Veamos lo que nos dice el Tribunal Constitucional al hilo de un tema no menos interesante, por ser cotidiano, como es la responsabilidad patrimonial en caso de animales de caza que invaden la calzada, y la constitucionalidad de la disposición adicional novena de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, rubricada “responsabilidad en accidentes de tráfico por atropellos de especies cinegéticas”, en la redacción dada por la Ley 6/2014, de 7 de abril (idéntica a la actual Disposición Adicional Séptima del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre). Dicho precepto establece que «será responsable» el conductor del vehículo, pero añade para que nadie se vaya de rositas, que «será responsable» el titular del coto o propietario (si medió actividad de cacería el mismo día o concluida doce horas antes) o «podrá ser responsable» la administración titular de la vía (por no reparar la valla de cerramiento o de no señalizar la presencia de animales sueltos). La duda del Juzgado contencioso-administrativa que plantea la cuestión de inconstitucionalidad es si es compatible con la responsabilidad objetiva de la administración (106.2 CE) un escenario en que si no hay acción de caza y tampoco problemas de vallado ni señalización, si la administración ya se lava las manos y no paga; o sea, si es constitucionalmente admisible que sea automáticamente responsable el conductor aunque no hubiese mediado negligencia.
Pasen y vean…
Así el Tribunal Constitucional, como un conferenciante, rubrica su Fundamento Quinto con un rótulo ambicioso de lo que va a decir: “Significación constitucional de la objetividad del régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración previsto en el artículo 106.2 CE”
Primero, un poco de historia y antecendentes:
En este punto, hemos de partir de que el tenor del artículo 106.2 supone la recepción constitucional del sistema de responsabilidad de la Administración previamente vigente en España, cuyo carácter objetivo venía siendo ampliamente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia. En efecto, el artículo 106.2 CE recoge en su texto que: “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
El texto, producto de una enmienda introducida en el debate constitucional al originario texto del anteproyecto de Constitución, que no había incluido ninguna referencia a la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, vino, pues, a reproducir parcialmente la redacción del artículo 32.1 de la Ley de 20 de julio de 1957, de régimen jurídico de la Administración del Estado, que había señalado que “[l]os particulares tendrán derecho a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de medidas no fiscalizables en vía contenciosa”, precepto que tenía, a su vez, su antecedente en el artículo 121.1 de la Ley de expropiación forzosa de 16 de diciembre de 1954, que dispone que “[d]ará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos”.
Luego, la importante precisión de que responsabilidad objetiva no es responsabilidad automática.
Así pues, el régimen constitucional de responsabilidad de las Administraciones públicas se rige por criterios objetivos, que implican la necesidad, no sólo de examinar la relación de causalidad, sino también la de formular un juicio de imputación del daño que permita conectar suficientemente el perjuicio producido con la actividad desarrollada por el agente del mismo, en este caso por una Administración pública. Esa es, claramente, la línea de interpretación marcada en nuestra propia doctrina.
A continuación la cita de un interesantísimo caso, el de la responsabilidad patrimonial de la administración por no resolver en plazo:
Así, en la STC 141/2014, de 11 de septiembre [FJ 8 B) b)] al examinar un precepto de la legislación urbanística conforme al cual “el incumplimiento del deber de resolver dentro del plazo máximo establecido dará lugar al abono de una indemnización a los interesados por el importe de los gastos producidos por la presentación de sus solicitudes”, consideramos que la “interpretación literal” de dicho precepto, que “impone el deber de indemnizar por el importe de los gastos en que se hubiere incurrido para presentar la solicitud por el mero incumplimiento de resolver en plazo cuando el silencio sea negativo” supondría que “la Administración tendría que abonar al particular el importe de esos gastos incluso aunque la demora no fuere atribuible al funcionamiento de los servicios públicos (podría ser atribuible a la propia conducta del particular) e independientemente de que se hubiera o no producido una lesión efectiva (podría ocurrir que tuviera lugar una resolución tardía favorable y que no surgiera lesión alguna)”.
Afirmamos, ante esta posibilidad, que tal “interpretación resulta contraria al artículo 106.2 CE que prevé la responsabilidad patrimonial de la Administración sólo cuando el daño es imputable al funcionamiento de los servicios públicos y cuando el particular sufre una lesión efectiva”. Consideramos por ello que el precepto examinado había “de interpretarse a la luz del artículo 106.2 CE” asumiendo “que, por tanto, no excluye la necesaria concurrencia de los requisitos exigidos por este precepto”, de suerte que “la obligación … de indemnizar al particular por el incumplimiento del deber de resolver en plazo y la producción de un silencio negativo, sólo surge cuando la demora es atribuible al funcionamiento del servicio público y, además, ha dado lugar a una lesión efectiva”.
Y ahora la conclusión general de que el legislador puede regular la responsabilidad pero no desnaturalizarla
De este modo, la remisión del artículo 106.2 CE al desarrollo legislativo no puede, en modo alguno, explicarse como una mera autorización al legislador para que determine el régimen jurídico de la responsabilidad de la Administración; se trata, más bien, de una regla de cierre que permite al legislador concretar la forma en que una responsabilidad puede ser exigida, lo que permite, a título de ejemplo, y según hemos declarado en nuestra STC 15/2016, de 1 de febrero, optar “por un régimen centralizado en el que las reclamaciones de indemnización contra la Administración, por los daños y perjuicios causados por su personal, han de dirigirse directamente, y en todo caso, contra aquélla, suprimiéndose la posibilidad de promover la acción contra el empleado público causante del daño (excepto en los casos de una eventual responsabilidad por vía penal)” (FJ 3).
Y ya se adentra en el examen de la regulación de tráfico. Así pese a que el legislador parece haber fijado casos tasados de responsabilidad de la administración o del titular del coto, el Tribunal Constitucional extiende los títulos de imputación para evitar que asuma la responsabilidad el conductor aunque lo hubiese hecho con diligencia. Y añade:
Ahora bien, descartada la operatividad del supuesto de hecho concretamente previsto, esto es, una vez acreditado que no existió la concreta acción de caza mayor expresamente aludida, el órgano judicial aún puede plantearse, dentro del tenor literal posible del precepto, si, fuera de ese caso particularmente previsto, existe algún título de imputación válidamente aceptado que permita atribuir el daño a una lesión efectivamente producida por el funcionamiento del servicio público». Y concluye que “el precepto no excluye que aquél —como cualquier otra persona— pueda ser considerado responsable del accidente, en aplicación de las normas generales que regulan la responsabilidad.
Así que se alza una sentencia interpretativa:
Por todo ello, hemos de llegar a la conclusión de que, en un supuesto como el ahora planteado, en el que existe una actividad de titularidad administrativa o servicio público, la disposición adicional novena (actual disposición adicional séptima) de la Ley de tráfico sólo resulta compatible con el régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración previsto en el artículo 106.2 CE, si se interpreta en el sentido de que, no existiendo acción de caza mayor, aún pueda determinarse la posible responsabilidad patrimonial de la Administración acudiendo a cualquier título de imputación legalmente idóneo para fundar la misma, sin declarar automáticamente la responsabilidad del conductor.
En suma, que los conductores pueden respirar aliviados para evitar interpretaciones literales, bien de la administración, bien de la sentencia contenciosa, que les dejen en la cuneta con el ciervo empotrado en la defensa y teniendo que asumir los gastos en solitario. Al menos ahora se han roto los barrotes de la letra de la Ley y cabe explorar otros títulos de responsabilidad procedentes bien del titular del coto (distintos de la acción de cazar) o bien de la propia administración (distintos de la falta de reparación de la valla de cerramiento o de no señalizar la presencia de animales sueltos).
Aquí entra la labor de imaginación del abogado y la pesquisa del juez. En todo caso, recomiendo a los letrados públicos no utilizar el ingenioso alegato, que conozco de primera mano (mejor de primera oreja, porque lo escuché en estrados), y que para excluir la responsabilidad de la administración titular de la carretera en caso de daños ocasionados por un jabalí, afirmó: Señoría, no puede imputarse culpa a la administración porque no podemos descartar que el jabalí se hubiese arrojado a la vía pública como un intento de suicidio, que para su desgracia, fue consumado”. Cierto, como la vida misma.
«Señoría, no puede imputarse culpa a la administración porque no podemos descartar que el jabalí se hubiese arrojado a la vía pública como un intento de suicidio, que para su desgracia, fue consumado”.
Dabuten
Qué despropósito de sentencia!
Declarar constitucionalmente consagrado el carácter objetivo de una responsabildiad que, en la práctica, y más allá de lo que digan los Tribunales y la «mejor doctrina» funciona, por regla general, como una responsabilidad por culpa… en fin. Me puedo imaginar que los Magistrados del TC no tienen ni idea de qué es la responsabilidad objetiva y sus diferencias con la responsabilidad por culpa, pero ¿no hay letrados en el TC que sepan de qué va el asunto?
No acabo de entender esta opinión. La sentencia del TC avanza, al menos, para que la Administración no se vaya, sin más, «de rositas», permítaseme la expresión, y que quepa algún título de imputación que cohoneste su posible responsabilidad con el tenor literal del 106 CE.
El tenor literal del artículo 106.2 CE no hace mencion alguna al carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial del Estado. Sí que dice, en cambio, «en los términos establecidos por la ley».
O sea, que según tú, conocedor de todo lo relacionado con la responsabilidad, la misma es del conductor que ha pagado sus impuestos para tener unas carreteras seguras y que conduce respetando las normas de circulación. Pues menos mal que los magistrados del TC no saben de qué va el asunto y menos mal que tu no eres magistrado del TC
Si no hay culpa imputable a la Administración, sí, probablemente el daño debería ser soportado por el conductor. Lo mismo que ocurre en materia de asistencia sanitaria, accidentes producidos por el estado de la carretera, daños causados por la policía, etc. De facto, es la regla general en nuestro Derecho administrativo. Y, en este caso, era la regla que había establecido explícitamente el legislador democrático. ¿Por qué tendría el contribuyente que soportar el coste de esos accidentes? ¿Qué sentido tiene que si el aprovechamiento cinegético es público responda objetivamente su titular y, en cambio, si es privado responda por culpa?
Sin entrar a valorar el resto de comentarios, simplemente puntualizar que en relación con la afirmación de que la responsabilidad patrimonial sanitaria es una responsabilidad por culpa no puedo sino discrepar de la misma. Lo que sucede en esta rama de la responsabilidad patrimonial de la administración, como en la gran mayoría, es que se atiende a la lex artis aplicable para determinar el carácter antijurídico o no del daño ocasionado; pero en ningún caso se trata de una responsabilidad objetiva. De hecho, creo que más bien estás discutiendo sobre la delgada linea que separa la antijuridicidad del daño y la responsabilidad objetiva.
Saludos,
«[…]; pero en ningún caso se trata de responsabilidad por culpa».
Disculpad la errata.
«La Lex artis» funciona en la práctica como el «estándar de cuidado exigible» en materia de asistencia sanitaria. Es una responsabilidad por culpa como una catedral. Eso de la antijuridicidad es una milonga, un engaño, una filfa. Te recomiendo:
– https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=3880027
– https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=2796588
– http://garciamado.blogspot.com/2012/05/sobre-la-antijuridicidad-como.html
podría explicarme porqué la responsabilidad es distinta cuando el aprovechamiento cinegético es público y, por otro lado, privado?
Estimado J.R.
¡Muy bueno lo del jabalí suicida! Aunque supongo que también podría hablarse de abogados del Estado suicidas por alegar en dichos términos ante el Tribunal.
Un saludos y, como siempre, gracias
Letrado autonómico, en el caso😊
Ojo, no sigamos por ahí, que acabaremos por encontrar algún «inductor» (con licencia, la mía, por el comentario).
Mal estamos cuando los jabalíes se suicidan.
Qué pena q el abogado de lo q queda del estado, no cítara testigos tipo jabalíes, ciervos etc para acreditar lo del posible suicidio. Gracias siempre don JR
Muy buen artículo!!… y respecto a la cita del iletrado quizá había que haberle preguntado si el derecho de defensa de la administración lo estudió en el Comedy Club!!
Muchas gracias, como siempre, por el artículo. La sentencia al archivo…. para fundamentación…… de denegación de responsabilidad, por supuesto……
Por añadir algo de salsa, a mi un abogado de parte, en unas alegaciones, me vino a decir que la culpa de que un jabalí se hubiera incrustado en el morro de un coche de alta gama era de la administración en la que trabajo porque en ese mismo punto kilométrico no había una advertencia de que podía haber animales sueltos (la advertencia estaba en el kilómetro anterior, lo que pasa es que los jabalies no suelen buscar la señal, ni el paso de peatones, para cruzar).
Sorprende que le parezca tan descabellada una alegación sobre la ubicación de la señal, primero por cuanto pudiese constituir de una de las excepciones de modificación de la responsabilidad previstas en la propia disposición adicional, pero principalmente por pretender hacer valer una disposición legal (Ley Tráfico y sus disposiciones adicionales) sin distinguir todo su contenido, esto es, que la señales se colocarán -en general- entre 150 y 250 metros antes del peligro que anuncien y, caso de ser un tramo -no un punto-, deberán indicarlo. Y a la sazón, obviar que los animales utilizan con asiduidad -salvo circunstancias extrañas entre las que se encuentran los días de caza en que fuerzan sus costumbres- precisamente los pasos… de animales -cañadas para el caso de los domésticos- y, efectivamente no buscan las señales. Es al revés quien tiene que buscar sus pasos son los operarios de conservación de la vía, para precisamente instalar la indicación en el lugar adecuado y no en cualquier punto simplemente como salva-responsabilidades, lo que como sus propias normas le anuncian convierten las advertencias en inútiles por no creíbles. Y ya se sabe lo del pastorcillo, tanto anunciar que viene el lobo que….. Felicitaciones a Don JR
Todos muy graciosos… pero lo que un conductor espera es no se le crucen por delante, en una vía pública, cuyo mantenimiento y conservación corresponde a la Administración, jabalíes depresivos, o ciervos locuelos…!Vaya con la responsabilidad!
Todo un disgusto para el loby de cazadores, ya que además las aseguradoras de los cotos seguramente subirán las primas. Hasta esta sentencia tenían las cosas más a su favor.
La disposición adicional 7 LSV, en abstracto era un despropósito.
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Parece que se impone la doctrina de que «si alguien ha sufrido un daño, alguien debe resarcirle» Qué más da si existe culpa o no. Al fin y al cabo el dinero público no es de nadie…,¿o sí? No cuesta nada disparar con pólvora del Rey.
No sé por qué se tacha de lobbie a los cazadores. No parece justo que por tener arrendado un coto y ningún control sobre los animales, porque por eso son salvajes, salvo en un vallado, tengan que pagar los daños y más si no es consecuencia de la acción de cazar, que seguramente en más de un coto está muy limitada por las propias órdenes de veda y planes técnicos que aprueba la administración. Sería un despropósito como que la carga de la prueba en un caso de envenenamiento caiga sobre el afectado donde se encuentre el animal, y no en la búsqueda del envenenador. Simplemente increíble. Pero vamos, viendo el sistema judicial, me creo cualquier cosa. Incluso yo he visto como abogados mienten descaradamente para proteger a un colega. Lo cual dice mucho de esta profesión, lamentablemente.
Es lo que tiene el antropocentrismo que los humanos nos creemos el centro, la especie de la Tierra con derechos absolutos sobre el resto de especies y por encima de los del mismísimo planeta.
Ah perdón que el debate es sobre la responsabilidad patrimonial objetiva de la administración y en términos jurídicos, y que el caso del atropello del animal era un ejemplo aclarado o simplificador para exponer el tema. Parece que han surgido a raíz del ejemplo dos posturas contrapuestas: una según la cual la Administración no debe asumir la responsabilidad patrimonial (por no tener culpa o porque no hay que malgastar la ‘pólvora del rey’), y otra vertiente de opinión que afirma que sí debe asumir esa responsabilidad en todos o solamente en los casos en que se pruebe que la administración no actuó corrigiendo, arreglando o advirtiendo de tal manera que con tales actuaciones o medidas se hubiera prevenido la ocasión del accidente. Incluso algún tertuliano ha actuado como abogado defensor saliendo en auxilio del animal atropellado (o causante del accidente, desde otra visión), lo cual le honra en la medida en que ha dejado al lado el antropocentrismo que nos condiciona normalmente al pensar u opinar y hay otras especies por el medio.
Para aquellos que ya estén pensando que me ‘voy por los cerros de Úbeda’ (y tal vez puede que sea así), yo me hago muchas preguntas, pero sobretodo esta: ¿se pudo haber trazado la carretera o vial por otro lugar de manera que no se le hubiera obligado a invadir una zona natural cinegética, o si ello no hubiera podido ser, se habría podido construir de alguna manera que su eventual invasión por alguna especie animal capaz de provocar accidentes (con víctimas y/o sólo con daños materiales) se pudiese reducir a casi cero la probabilidad de su suceso (aun a riesgo de tirar de la pólvora del rey con más generosidad que como de ella se tiró cuando se diseñó el actual vial)? Y si no lo hizo, pudiendo haber diseñado la carretera de esta última forma, la administración ¿no sería responsable siempre de cada uno de los accidentes por invasión/atropello animal?
Con ese precavido diseño del vial, la Administración ¿podría evitar, además de trágicas situaciones y casos, eventuales reclamaciones patrimoniales? Parece que la respuesta tiene que/podría ser afirmativa: si hay escasa posibilidad de que se produzcan percances por invasión animal, no habrá accidentes que por esa causa motiven las reclamaciones de los ciudadanos. Alguíen dirá que no puede haber riesgo cero incluso con modernas y no invasivas carreteras, y nadie se lo puede negar, pero al menos intentaremos que nuestros comportamientos y hábitos de vida (traslados con vehículos) tengan una mucho menor repercusión e impacto en el entorno natural y sobre las especies que en el mismo existen y que cohabitan y conviven con nosotos en este planeta al que maltratamos.
Para no extenderme y dar la coña, en relación a los conductores: bien es cierto que un seguro a todo riesgo puede suponer un gran alivio cuando se tiene un accidente de este tipo (o de cualquier clase), pero no menos cierto es que una sociedad avanzada y solidaria como lo pretende ser la nuestra, no puede, por un cicatero ahorro de la pólvora del rey, dejar de acudir en auxilio de quien ha sufrido una pérdida patrimonial importante e incluso vital (si es un medio imprescindible de trabajo para ganarse la vida), salvo que tras del accidente haya una clara voluntad de engañar y defraudar o resulte evidente que se ha actuado con negligencia y temeridad en la conducción (que de todo hay).
Y nada que perdón por no ceñirme a opinar en este debate en términos jurídicos, será que tengo dificultad para distinguir entre galgos y podencos.
Alguien puede explicarme porqué la responsabilidad es distinta cuando el aprovechamiento cinegético es público y, por otro lado, privado?
De entrada no estoy conforme con los métodos que utiliza la Administración para desvirtuar su responsabilidad patrimonial. No obstante, en estos supuestos, como en otros que se pudieran extrapolar, no cabe presumir directamente la responsabilidad patrimonial de la Administración, sin ver que actuación previa a dispuesto para mantener un servicio público en condiciones normales para su circulación. Ésta es la clave para determinar la responsabilidad o no de la Administración. Lo que no se puede pretender, y por mucho que me duela, es atribuir a la Administración todos los gastos que se produzcan en la prestación de un servicio público, aunque hayamos abonado la tasa por transitar por los mismos (autopistas). Es como querer imputar a la Administración, desprendimientos por corrimientos de tierra que han dañado a vehículos en la autopista. O querer imputarle, que haya caído un trozo de meteorito y haya dañado un vehículo en la autopista.
Por ello, debemos de dirigirnos previamente a que medidas o actuaciones ha realizado la Administración para asegurar la circulación normal de los vehículos por dicha vía, con independencia si se ha abonado cantidad alguna para circular.
Medias que deberían de ser convincentes para cualquier miembro del sistema judicial, que llevarían a la no responsabilidad administrativa.
Cada parte ha de asumir un riegos inherente en la conducción, por mal que nos pese, que yo también soy conductor, y no me gustaría encontrarme con un jabalí en medio de la autopista. Pero he de comprender que cuando uno circula, por cualquier vía pública, pueden ocurrir sucesos inesperados no programados que deberemos asumir, siempre que no haya una imputabilidad a la Administración por dejadez en sus funciones.
Si no, hagamos una reflexión en un cuanto una persona o personas están esperando en la parada del autobús y un negligente o descuidado se los lleva por delante. También podríamos decir, que es culpa de la Administración, por no poder los medios necesarios para evitarlo.
Uno cuando sale de su entorno familiar hogareño, ya sabe que se puede exponer a cualquier peligro o inconveniencia no calculado, y por ello, no vamos a dejar de salir de casa.
En resumen, y para no alargarme más. Para determinar si hay o no responsabilidad patrimonial hay que ir a las medidas ha adoptado la Administración para asegurar la circulación normal de los vehículos (fíjese el lector que no digo segura), y a partir de aquí, averiguar si son coherentes y congruentes para evitar situaciones no deseadas por ninguna de las partes.
Ni inhibir a la Administración de sus responsabilidades, cuando las halla, ni inculpar sin más a la Administración por el simple hecho de ser el gestor de los bienes de todos sus administrados, ya que también debe responder de su gestión en cuanto a los principios de eficacia, eficiencia y economía del gasto público.