El Supremo pone en valor la caducidad de los procedimientos como garantía

La caducidad es un instituto que introduce un factor casi lúdico en esa cosa tan seria que son los procedimientos administrativos. Si la administración no lo termina en el tiempo predeterminado, suena la campana, y se derrumba todo lo tramitado. Tendrá que empezar de nuevo si el plazo de prescripción de las posibles actuaciones o infracciones no se ha agotado ( en su día ya expliqué la distinción entre «caducidad» y «prescripción«).

La Ley de Procedimiento Administrativo Común palió los estragos de la caducidad, permitiendo que la administración salve del naufragio algunas actuaciones y poder utilizarlas en el nuevo procedimiento (art.95.2 LPAC: «En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado»).

Sin embargo el Tribunal Supremo en la reciente Sentencia de 12 de marzo de 2019 (rec.6786/2018) aborda una interesantísima cuestión singular como es la aplicación supletoria del plazo de caducidad de tres meses previsto en la ley de procedimiento administrativo a los expedientes de responsabilidad contable tramitados en vía administrativa y recurridos ante el Tribunal de Cuentas, con gran alborozo de los expedientados que se verán libres de devoluciones mientras que los funcionarios del Tribunal de Cuentas se lamentan de que la administración haya sido incapaz de resolver esos procedimientos en plazo. O sea, la trituradora de papel del Tribunal de Cuentas en marcha pues nada vale de buena parte de lo actuado, los expedientados se van de rositas gracias a la caducidad y supongo que los funcionarios de la administración actuante y del tribunal de Cuentas estarán suspirando y mirando al cielo como Job: “si aceptamos los bienes que Dios nos da, ¿por qué no vamos a aceptar también los males?” (Job: 10).

Sin embargo, resulta interesante la estupenda síntesis de doctrina general sobre la caducidad en tres aspectos añadidos y explicitados por la sentencia. Veamos.

La sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2019 (rec.676:2018) vierte las siguientes consideraciones que son auténticas declaraciones de principios sobre el instituto de la caducidad:

• Primero, fija el sentido del plazo de caducidad: «Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones ( artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ), lo que no impide la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.»

• La consecuencia de la garantía de caducidad es clara :«Por ello, en un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución de fondo valida, salvo aquella que tenga como único objeto declarar la caducidad del procedimiento, tal y como dispone el art. 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992 .»

• Si no existe plazo previsto no puede considerarse libre la administración: «La ausencia de un plazo de caducidad para este procedimiento en las normas especiales que lo regulan no puede determinar, tal y como hemos señalado anteriormente, que este procedimiento no quede sometido a plazo alguno para tramitarlo y resolverlo, ello sería contrario al principio de seguridad jurídica.» (¡ o sea, siempre tiene que haber un plazo “para terminar” los procedimientos!). Y se ocupa de recordar el plazo escoba o supletorio : «Por todo ello, ha de concluirse que los procedimientos de reintegro están sujetos al plazo de caducidad de tres meses previsto en el art. 44.3 de la Ley 30/1992 , y en la actualidad el art. 21 apartado 3 de la Ley 39/2015 «.

• Si se pretende excluir la caducidad a base de imputar al expedientado la paralización (“meter palos en las ruedas administrativas con alegatos y recursos”), esta sentencia nos recuerda que “ La exigencia de especificar en la resolución administrativas las paralizaciones que podrían ser tomadas en consideración para excluir la alegada caducidad ya ha sido destacada por este Tribunal Supremo en la sentencia de 3 de julio de 2012 (rec. núm. 3736/2009 ), en ella se afirmaba que «para que la estimación fuera posible, la Generalidad de Cataluña hubiera debido hacer algo más de lo que ha hecho en este proceso, esto es, limitarse a afirmar, sin respaldo de prueba alguna que el expediente había estado paralizado por causa imputable al Ayuntamiento recurrido. Por el contrario, si constató que en el momento de resolver se había sobrepasado el plazo establecido para ello, en ese mismo acuerdo hubiera debido poner de manifiesto esas supuestas paralizaciones imputables a aquel Ayuntamiento que debían motivar el correspondiente descuento en el plazo establecido para resolver», doctrina que se reitera en la STS, de 6 de noviembre de 2012 (rec. 3623/2009 ).”

• Si se pretende excluir la caducidad invocando la complejidad del procedimiento, se pincha en hueso, porque como razona esta sentencia “No puede invocarse la complejidad del procedimiento para sustentar la improcedencia de aplicar el plazo de caducidad, pues al margen de que la propia resolución afirma que ya se había declarado antes la caducidad en el expediente anterior, por lo que ya existían actuaciones destinadas a investigar la actuación concreta, la complejidad de los expedientes de reintegro, o de este en concreto, no permite excluir la caducidad legalmente prevista, tal y como ha afirmado la Sentencia del Tribunal Supremo 13 de marzo de 2008 (rec. 1366/2005 ) «la mayor o menor complejidad de un tipo concreto de procedimientos no demanda de suyo la exclusión del instituto de la caducidad, sino la fijación en la norma oportuna ( artículo 42.2 de la Ley 30/1992 ) del plazo máximo, adecuado a aquella complejidad, en que haya de notificarse la resolución expresa que ponga fin a este tipo de procedimientos».

• Si se pretende excluir la caducidad aduciendo la importancia del interés público en juego o de los fondos públicos que se pueden perder, la Sentencia precisa que “la mención al interés general contenida en el art. 92.4 de la LRJPAC no permite entender que todo expediente administrativo destinado a obtener fondos públicos o reintegrarse de los perjuicios sufridos pueda quedar comprendido en esta excepción, pues de interpretarse en tal sentido la mayoría de los procedimientos administrativos iniciados de oficio, en cuanto persiguen un interés general, o así debería ser, no estarían sujetos a los plazos de caducidad y esta interpretación laxa, de lo que es una excepción a la aplicación de la caducidad, no puede ser compartida. Como ya ha afirmado el Tribunal Supremo en su sentencia de 23 de junio de 2015 (rec. 2879/2013 ) «[…] La idea de interés general tiene allí (se refiere al art. 92.4) un significado más restringido, pues tiene que ver con la relevancia del asunto para un círculo de personas más amplio que el de los interesados en el concreto procedimiento administrativo; es decir, se trata de que la resolución que haya de adoptarse pueda ser de interés para el público en general o, al menos, para una fracción significativa del mismo» , sin que tampoco en este caso pueda entenderse que concurra estas condiciones.

En fin, estamos ante una sentencia valiente y útil, que resuelve el caso concreto y maneja la doctrina general como los malabaristas.

Lo único que personalmente me llama la atención en relación al caso concreto es que queda demostrado que la suma de los plazos legalmente establecidos para poder tramitar el procedimiento de reintegro seguido ante el Tribunal de Cuentas (actuaciones, pliego de cargos, vista,etc) es de 55 días, a los que habría que añadir los tiempos necesarios para otros trámites que no tienen señalado una duración determinada, con lo que resulta materialmente imposible actuar como manda la Ley para cumplir ese plazo de tres meses. A ello responde el Supremo en los siguientes términos: “Pero la dificultad de cumplir con el plazo de caducidad de tres meses previsto en el art. 42.3 de la Ley 30/1992 , no puede constituirse en un argumento que nos lleve a considerar que este procedimiento no está sujeto a plazo de caducidad alguno o a aplicar un plazo carente de cobertura legal alguna. Y esta sería la conclusión que se alcanzaría de admitirse la tesis de la parte recurrente, pues la mera suma de plazos parciales de tramitación previstos en un procedimiento no crea un plazo de caducidad de un procedimiento y, además, en este caso nos encontraríamos con la dificultad añadida de que muchos de los trámites de este procedimiento no tiene señalado un tiempo concreto para su realización, por lo que estaríamos fijando un plazo de caducidad no previsto por la norma fruto de una mera improvisación.

         Si los plazos establecidos en el procedimiento de reintegro no permiten cumplir el plazo de caducidad varias son las soluciones que se pueden adoptar, entre ellas la regulación legal de un plazo de caducidad distinto para este procedimiento o la modificación del procedimiento existentes, pero no es posible sostener, como pretende la sentencia del Tribunal de Cuentas que no exista o no se aplique la institución de la caducidad.”

  En este punto me brotan dudas porque se da la paradoja de que la ley fija dos mandatos de signo contrario a la administración. Uno, que resuelva el procedimiento en el plazo máximo de tres meses. Dos, que lo resuelva respetando los plazos de garantías del particular que exceden esos tres meses. En esas condiciones se impone, o bien, declarar ilegales algunos preceptos del reglamento que fijan plazos parciales o bien declarar como doctrina jurisprudencial que el plazo de caducidad será el que resulte de la suma de los plazos parciales fijados con algún límite. Sin embargo, parece que la solución de esta sentencia casacional es mantener una obligación imposible, que como tal no merecería amparo jurídico. En fin, esta personal reflexión no empaña ni compromete el criterio general sentado por la sentencia, n su valor por suponer unvalioso resumen de la doctrina sobre la caducidad.

NOTA.- Si se desea mas información sobre la caducidad, puede asomarse a: Este muerto está muy vivo (sobre la sentencia casacional relativa a la caducidad de plazos de procedimientos de subvenciones)