He tenido una conversación con mi amigo Antonio Arias a la hora en que desarrollamos la mayor creatividad, la del café matinal; entre los dos sumamos 60 años largos de experiencia en un total de cuatro administraciones, y además solemos observar atentamente la eficacia con que nos atienden como ciudadanos.
Ambos somos defensores de lo público y de los empleados públicos pero hemos coincidido en un pésimo diagnóstico sobre los niveles directivos de las administraciones públicas, esto es, los puestos de Jefatura de Servicio o rango equivalente. No nos ocupamos de los cargos políticos, ni del personal eventual, ni de los cargos intermedios (jefes de sección o de negociado) sino que nos esforzamos en comprender el estado de los coroneles de las administraciones públicas.
Y aunque sé que muchos no se sentirán aludidos y pensarán que desvariamos o que no conocemos bien el paño (y aunque es evidente que hay diferencias según los cuerpos o escalas y según las administraciones) en nuestra opinión presurosa, el panorama del nivel directivo de funcionarios en España es el siguiente en diez pinceladas impresionistas:
- La mayoría de los puestos de Jefatura de Servicio en la mayoría de las administraciones públicas acaban cubiertos por concurso de méritos (fruto de pactos sindicales o sentencias judiciales que interpretan restrictivamente su provisión por libre designación). Y ello pese a que la libre designación cobra sentido porque no todos los funcionarios tienen mismo estilo o dotes directivas. ¿Mayor profesionalidad?. No: mayor comodidad.
- El procedimiento de concurso de méritos para cubrir jefaturas de servicio no sería objetable salvo que, como es usual, no cuenta con la valoración de capacidades directivas, liderazgo, capacidad de empatía y otras cualidades que debe tener quien está llamado a ejercer potestades de mando y coordinación sobre recursos humanos. El resultado son Jefes de Servicio como el bombero pirómano, pues dan más problemas que los que intentan solucionar pues no saben hablar a sus funcionarios ni tomar decisiones. ¿Mejor imagen?. No: mayor gallinero burocrático.
- El procedimiento de oposiciones a cuerpos superiores, anclado en pruebas memorísticas, arroja funcionarios inteligentes pero no filtra los que no son capaces de hablar mirando a los ojos, no filtran a los que no saben que mejor que recitar un precepto es reflexionar sobre una situación, ni filtran a los que no tienen visión institucional y de servicio. ¿Mejor preparados?. No: más desamparados.
- Quienes por su antigüedad están mas próximos a la jubilación, acumulan mas experiencia, cursos y otros méritos, lo que son el pasaporte para buscar la Jefatura de Servicio que apetecen. Normalmente la más cómoda, la de menos trabajo o conflicto o la que comporta régimen mas relajado. Con ello, las Jefaturas de Servicio de mayor complejidad, en áreas de tensión o conflictivas acaban en manos de los más inexpertos o los más ambiciosos pese a no tener cualidades directivas. ¿Mayor legalidad?. No: mayor calamidad.
- La demanda sindical de “más puestos de mayor rango para mas funcionarios” y al deseo de paz social de los directivos políticos, conducen a una eclosión de Jefaturas de Servicio en cada administración. Conozco alguna administración que hace una década tenía un Servicio de Asuntos Económicos; a los dos años se desdobló en Servicio de gestión Económica y Servicio de Contabilidad; a los dos años siguientes, existía un Servicio de Contratación, un Servicio de Patrimonio, un Servicio de Contabilidad y un Servicio de Presupuestos; y ahora hay un Jefe de Área Económica con mando sobre seis servicios. ¿Mayor eficacia?. No: mayor burocracia.
- El sistema de incentivos de carrera profesional estilo “café para todos”, el sistema de niveles agotado con la mayoría de funcionarios en el techo del intervalo de su grupo, el sistema de no sancionar a quien no trabaja y sobrecargar a quien demuestra competencia, conduce a una tripulación desganada y a la que no importa el rumbo de la nave. Desencanto. ¿Mayor felicidad? No: mayor mediocridad.
- El sistema de directivos funcionarios ha sufrido la penetración de autoridades públicas de superior rango con ínfulas de funcionario, y que desconoce la separación funcional esfera política y técnica. Los puenteos, conflictos, interferencias y disfunciones son chispas que afectan a la gestión. ¿ Mayor legitimidad?. No: mayor cerrilidad.
- Las cúpulas directivas de funcionarios actualmente están servidas por buena parte de personas que se resisten a la innovación electrónica: ni estaba en sus temarios de oposiciones, ni en su experiencia burocrática ni están con ganas de adaptarse. ¿Mayor virtualidad?. No: mayor pasividad.
- Las administraciones ofrecen cursos y seminarios pero, salvo una minoría, no dejan de convertirse en pasatiempos para quienes tienen la fortuna de asistir. ¿Mayor capacidad?, No: mayor frivolidad.
- ¿Tiene solución?. El EBEP dejó en manos de cada Administración diseñar sus instrumentos de ordenación de recursos humanos y la carrera profesional. No han hecho nada, han hecho poco, o lo han hecho mal. ¿ Cómo puede culparse del reclutamiento de directivos a políticos o administraciones que no saben dirigir ni aprovechar las oportunidades que les ofrecen las leyes?
No se trata de despedir a nadie ni de revolucionar la estructura burocrática, aunque tal y como apunté se impone renovar plantillas pero sin empujar a los veteranos. También hay que mirar al Derecho comparado pues otros modelos son posibles como nos ha mostrado Rafael Jiménez Asensio en uno de sus documentados e ilustrativos artículos.
En tono mas relajado, aunque ya tuve ocasión de ocuparme con Juan Manuel del Valle Pascual del problema de la burocracia en nuestro ensayo Los diez pecados capitales de los empleados públicos: Leyenda y realidad de una tribu universal, (Ed. Amarante, 2016), voy a remitirme a dos principios clásicos, que no envejecen
El conocido Principio de Peter (acuñado en 1969 por Laurence J. Peter y Raymond Hull), de plena aplicación en la administración pública, que afirma que:
en una jerarquía, todo empleado tiende a ascender hasta su nivel de incompetencia: la nata sube hasta cortarse
Ello comporta dos consecuencias:
a) Con el tiempo, todo puesto tiende a ser ocupado por un empleado que es incompetente para desempeñar su trabajo; b) El trabajo real es realizado por aquellos empleados que no han alcanzado todavía su nivel de incompetencia.
Y cómo no, su consecuencia es el Principio de Dilbert: (personaje creado en viñetas por Scott Adams y formulado en 1996), que afirma que:
los empleados incompetentes son ascendidos intencionadamente para evitar que produzcan daños
Sirva lo dicho de simple reflexión… porque creo que el debate será inevitable. Me temo que sin buenos almirantes, el Titanic administrativo está cantado.
Mejor descripción imposible
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Un par de matices, si se me permite.
Si las Jefaturas de servicio se convierten, por definición o vocación según parece deducirse del comentario, en puestos reservados a LD, ¿dónde se acaba la carrera administrativa pura y dura de un funcionario A1, en un puesto base? No olvidemos que las jefaturas de secciones o negociados suelen estar reservados a otras subescalas.
La diferenciación entre funciones directivas y administrativas de alto nivel, de asesoramiento superior, se contempla a lo largo del ordenamiento jurídico. Un directivo gestiona, implementa, dirige; un técnico proporciona seguridad jurídica, y dicha seguridad difícilmente casa, en multitud de ocasiones, con un sistema de provisión basado en la LD, que al fin y al cabo se resolverá por el cargo político en atención más a la conformidad con los fines que persigue, que al abstracto y (dentro de la lealtad y mayor colaboración posible) imparcial ejercicio de la función.
Por otra parte, no son pocos los empleados públicos que se forman a lo largo de sus carreras, preocupándose por estar al día y mejorar sus conocimientos para el mejor desempeño de sus tareas. A mayor especialización, mayor seguridad para afrontar las responsabilidades derivadas de puestos de mayor nivel, en el puro ámbito administrativo. De hecho, los puestos así configurados, con mayores dotaciones retributivas asociadas, exigen la mayor puntuación que deriva de la mayor capacitación.
No desconozco la realidad, demasiado frecuente, de los vicios apuntados con su extraordinario estilo y claridad por Chaves; pero en mi opinión, la exigencia que los puestos de Jefaturas de servicio demanda no los hace en muchas ocasiones apetecibles para aquellos menos formados, aunque acumulen años de servicios. No siempre la antigüedad es un grado, y lo dice quien peina canas.
En definitiva, tan solo intento con este apunte llamar la atención sobre la necesidad de la previsión de puestos, del estilo de Jefaturas de Servicio, reservados a su imparcial cobertura por concurso, en tanto llevan a cabo funciones puramente técnicas. Si el empleado público en cuestión descuida su formación y su adaptación a la normativa o sistemas de gestión en cada momento aplicable, difícilmente cumplirá con las funciones asignadas a dicho puesto y debería responder. Y tal respuesta es predicable tanto de una Jefatura de Servicio, como se negociado o de sección, como de un administrativo que se niega a utilizar el último programa de gestión electrónica de expedientes.
La clave, a mi modo de ver, está en la antes señalada distinción entre puesto directivo (objetivos, coordinación, gestión…LD) y puesto reservado a funcionario de carrera («gestión, estudio y propuesta de carácter administrativo de nivel superior», en palabras del TRRL, seguridad jurídica al cabo…Concurso de méritos).
Como siempre, muchas gracias a Chaves y su inestimable en nuestro ajetreado mundo de la aplicación del Derecho Administrativo.
PD.- El que este comentario suscribe ni es directivo, ni Jefe de servicio.
Felicidades, estoy totalmente de acuerdo, pero ¿qué podemos hacer los demás? es muy díficil porque son compañeros y unos pocos no podemos cambiar la situación, pero me gustaría saber alguien sabe por donde empezar. Gracias