El tiempo transcurrido como antídoto frente a la nulidad radical

Es sabido que la nulidad de pleno derecho, como vicio sustancial y grave de los actos administrativos, no admite convalidación (a diferencia de los actos anulables), y además para poder borrar el crimen la Ley da facilidades a la administración para la revisión de tales actos y su expulsión del mundo jurídico, sin necesidad de acudir a los tribunales contencioso-administrativos.

Ahora bien, esa revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho, que puede referirse tanto a actos declarativos de derechos como de gravamen (o sea, a instancia de parte, p.ej. particular frente a sanción nula de pleno derecho) está sometida a doble garantía y la Sala contenciosa del Supremo ha tenido ocasión de fijar doctrina casacional. Veamos.

De un lado, la garantía formal consistente en contar con el informe preceptivo y vinculante nada menos que del Consejo de Estado o consejo consultivo autonómico equivalente.

De otro lado, la garantía de que tal revocación no lesione altos valores tales como los indicados en el art.110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común: “Límites de la revisión. Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.”

Este es un precepto fascinante. La válvula de seguridad que deja en manos de la administración la verificación de típicos conceptos jurídicos indeterminados (equidad, buena fe, tiempo transcurrido o por otras circunstancias, etcétera) y dos crípticas referencias (“derecho de los particulares o a las leyes”).

Lo mas habitual es que la administración suele acometer la revisión de oficio del acto nulo de pleno derecho cuando ha pasado largo tiempo, y el particular beneficiario de tal acto nulo  ponga el grito en el cielo con sorpresa: ¿pero ahora que estoy jubilado me dicen que es nula la licencia de construcción de la casa que alcé siendo un jovencito?, ¿tras diez años dando clase de griego me dicen que me quitan la plaza porque mi título propio de Master no equivale al exigido de Graduado?, ¿ ahora que me he gastado el dinero de la subvención en estos últimos siete años me dicen que tengo que devolverlo porque no cumplo el requisito objetivo de las bases?, etcétera.

Para salir al paso de esas situaciones existe esa puerta de emergencia que son las excepciones de situaciones claudicantes (buena fe, tiempo transcurrido, equidad, etcétera), que o bien las aprecia la administración o si no lo hace, puede el perjudicado intentar que las aprecie la jurisdicción contencioso-administrativa.

Pues bien, la Sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2019 (rec. 1184/2017) interpreta el uso de estas excepciones en los siguientes términos:

• Recuerda las exigencias de relevancia de “el tiempo transcurrido” y cita la Sentencia del Supremo de 11 de enero de 2017 (rec. 1934/2014) “la aplicación de este precepto exige al tribunal argumentar las razones excepcionales relacionadas con la equidad, buena fe o con los derechos de los particulares que se verían afectados por la nulidad del acto declarada y que la sentencia allí recurrida no contenía razonamiento alguno al respecto.”
• Cuando concurren las circunstancias excepcionales, lo que procede es excluir la revisión y, consecuentemente, la declaración de nulidad del acto, que quedará vivito y coleando. Ahora bien, precisa, el Supremo que  si el tribunal contencioso considera que la acción de revisión ha sido ejercida correctamente y procede declarar la nulidad de pleno derecho del acto objeto de la revisión de oficio, no cabe que el propio tribunal limite los efectos de la nulidad. O sea, o todo o nada. O se revisa el acto nulo o se deja incólume para lo bueno y para lo malo.
• En materia de revocación de subvenciones nulas de pleno derecho (ej. concesión verbal fuera de procedimiento) precisa el Supremo que no debe confundirse el plazo para exigir el reintegro (cuatro años) con el plazo que justifica bloquear la nulidad para impedir la devolución de la cantidad.

¿Cuánto tiempo tiene que transcurrir para que el beneficiario del acto nulo respire tranquilo? No hay plazo determinado ni determinable a priori. Pues depende… del acto, de las circunstancias, de las consecuencias de la nulidad… y del prudente arbitrio de sus señorías (que revisan el criterio de la administración).

Es curioso como la sentencia citada rechaza la tesis de la empresa subvencionada de su buena fe que le llevaría a no tener que devolver la subvención nula:

Respecto de la buena fe y, ligada a la misma, la confianza legítima del beneficiario concretada en su creencia de que la actuación administrativa era regular, frente a lo que sostiene la recurrente, la sentencia de instancia no erige al beneficiario en garante de la legalidad del procedimiento subvencional: es que no cabe alegar confianza legítima ni buena fe como causa enervante a efectos del artículo 106 de la Ley 30/1992, en una mercantil que obtiene como beneficiaria 1.150.000 euros «al margen de toda legalidad», en palabras de la sentencia impugnada.

Quede aquí esta interesante sentencia que integra lo dicho por tan importante precepto de la legislación general y sobre un instituto tan relevante como es la revisión de oficio.

NOTA ADICIONAL- Por si fuera de interés releer materias conexas ya tratadas…

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