El Supremo advierte de la necesidad del informe jurídico previo al ejercicio de acciones locales

Una curiosa y no siempre conocida singularidad del ejercicio de acciones o recursos contencioso-administrativos planteados por los entes locales frente a otras administraciones públicas (por ejemplo, caso de recursos de ayuntamientos frente a administraciones autonómicas para recurrir la denegación de una ayuda, impugnar un justiprecio o para recuperar un bien municipal) es la necesidad de contar con informe de letrado previo al ejercicio de acciones locales so pena de la inadmisibilidad del recurso.

Así, en la reciente sentencia del Tribunal Supremo de 1 de octubre de 2019 (rec. 2273/2016) se confirma la exigencia de dictamen jurídico como requisito procesal subsanable, y cuya ausencia determina la inadmisión del recurso, aunque abre algunos interrogantes que plantearé. La doctrina última sentada por esta sentencia y que sintetiza el estado de la cuestión, gira en torno a las siguientes ideas:

1. El punto de partida es que la exigencia de este informe jurídico previo la impone el art. 54.3 del Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local, Real Decreto Legislativo, 781/1986, de 18 de abril, en relación con el art. 221.1 del Reglamento de Organización , Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre. Se añade el art.45.2 LJCA “El documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación”.

2. Este requisito tiene por finalidad -aunque no sea vinculante- hacer mas difícil que un ente local inicie un pleito irreflexivamente o sin conocimiento de lo que son las posibilidades razonables de victoria, el cauce para defenderse y las eventuales consecuencias del fallo.

3. La exigencia del requisito es flexible, y la sola falta de presentación inicial no es causa de inadmisión del recurso contencioso administrativo, como aclara la jurisprudencia citada por la sentencia comentada:

• En efecto, la necesidad de una previa opinión experta en derecho para la adopción de acuerdos de las Corporaciones Locales, sobre el ejercicio de acciones, para la que se dan amplias facilidades (puede prestarla el Secretario del Ayuntamiento, los Servicios Jurídicos de Asesoramiento Municipal, cuando existen y en defecto de ambos, cualquier Letrado),
• Puede subsanarse en cualquier momento, incluso de forma convalidante;
• No es imprescindible cuando se trata de procesos a los que es traída la Corporación en concepto de demandada o recurrida;
• Solo ha de producirse en el ejercicio inicial de las acciones y no para los sucesivos recursos o instancias;
• El informe o dictamen puede incluso formularse «in voce», pero debe acreditarse esa emisión oral.

En conclusión, exigencia imperativa como requisito procesal aunque bajo generosa flexibilidad.

4. Así y todo, en este caso concreto hay algo que sorprende bajo dos perspectivas:

• Llama la atención que en el caso planteado el Ayuntamiento que ve su recurso inadmitido, aduce y no se discute, que en el expediente existía un informe jurídico, lo que descarta la sentencia del Supremo cuando afirma que “En cuanto a la alegación de la existencia de informe o dictamen en el expediente administrativo tramitado ante la Xunta de Galicia, es obvio que no es lo mismo un asesoramiento en alegaciones en un expediente, que son examinados en la resolución del mismo, con la exigencia legal de un informe o dictamen previo al ejercicio de acciones judiciales contra el Decreto y su motivación resolutoria del expediente de deslinde”. Y digo que me sorprende porque una cosa es la diferencia formal del informe emitido en el curso del expediente (fase instrucción) y otra el informe previo a demandar (fase preprocesal) pero lo relevante será examinar los términos del informe administrativo y si la autoridad local lo conoció, y así y todo, si optó por ejercer la acción; en este caso, no veo la razón para no admitir cumplido el trámite bajo criterios sustanciales.
• También me sorprende que cuando la administración autonómica contesta a la demanda y opone la inadmisibilidad, el ayuntamiento no actúe con celeridad para subsanar la omisión de tal informe y aportarlo a la Sala en vez de centrarse en los vericuetos jurídicos teóricos de no ser exigible, lo que lleva al Supremo a exponer “Procede, en consecuencia con lo expuesto, la desestimación de los dos motivos del presente recurso de casación, ya que, conforme a las normas y jurisprudencia citadas, el Ayuntamiento de As Neves recurrente, teniendo pleno conocimiento de la alegación del defecto procesal en el escrito de contestación a la demanda por el recurrido Ayuntamiento de Arbo, alegación clara, precisa y extensa, así como en el escrito de conclusiones del recurrido, no realizó alegación alguna sobre dicho defecto, ni se opuso ni subsanó la omisión señalada. No padeció indefensión alguna la parte recurrente en el procedimiento ante el T.S.J. de Galicia, que concluyó en sentencia de inadmisibilidad del recurso.»

5. Y ya desde una perspectiva general considero que esta exigencia merece urgentes cambios normativos o al menos, mayor flexibilidad jurisprudencial, por los términos en que se impone este requisito:

• La primera que esta exigencia solo se impone a los entes locales, pero no las administraciones estatal y autonómica, ni a los entes institucionales o Universidades públicas, lo que deja a los entes locales como menores de los que se desconfía. De hecho, el principio de igualdad de armas en el proceso, o estatuto procesal de las administraciones públicas quiebra si solo se impone este requisito a los entes locales.
• Además la Sentencia del Supremo comentada afirma que es útil ese informe porque “Ciertamente no es indiferente al interés general, tanto desde el punto de vista de las propias Corporaciones, como desde el común de los ciudadanos a los que sirven, que las instituciones administrativas referidas puedan sumergirse sin el adecuado conocimiento previo en una conflictividad jurídica estéril”. De acuerdo, pero también sería bueno por idéntica razón y en simetría, que cuando existe un recurso de un particular frente a un ente local, como requisito para contestar el ente local, se impusiese la exigencia del previo informe jurídico – oral o escrito- al Alcalde o Presidente, sobre la sostenibilidad y viabilidad de la oposición, pues de no ser así, en la práctica los letrados de los entes locales se ven obligados a luchar lealmente por causas perdidas (salvo los excepcionalísimos casos en que pueden convencer para el allanamiento o reconocimiento en vía administrativa de la pretensión).
• Pero sobre todo, lege ferenda, considero que este requisito resulta anacrónico y que debería suprimirse, porque es triste que un duelo entre administraciones públicas se zanje por triquiñuelas procesales ya que en ambos casos existe interés público de fondo, que no puede quedar comprometido por un requisito formal, pues no olvidemos que el informe jurídico previo del propio ente local no deja de ser una cautela para evitar la temeridad impugnatoria local, que resulta preceptivo pero no vinculante. O sea, no solo está en juego la tutela judicial efectiva (art.24 CE) sino el interés general (art.103 CE), algo realmente importante para que lo entierre un requisito formal.

NOTA SOCIAL.- Los próximos días 17 y 18 de octubre tendrán lugar las Jornadas de la Asociación de Letrados de Entes Locales (ALEL), bajo el título «Novedades en la visión del personal de las Administraciones Públicas» con el patrocinio de Wolters Kluwer y el Colegio de Abogados de Oviedo, un Programa denso sobre temas candentes (interinos, cesiones ilegales de trabajadores, contratación laboral, la inteligencia artificial en el proceso,etcétera), y han tenido el generoso detalle de invitarme a ofrecer la ponencia de cierre bajo el título «Problemática actual del personal de las Administraciones Públicas». En fin, creo que la inscripción sigue abierta y será una buena ocasión para el debate.