Diagnóstico del empleo público en trazo grueso

Ayer tuve el honor de hablar en Oviedo a los letrados locales de la problemática actual del empleo público. Se trataba de la Jornada propiciada por el Colegio de Abogados de Oviedo, la Asociación de Letrados de los Entes Locales y la editorial Wolters Kluwer, y califiqué el régimen de empleo público de buque fantasma en aguas turbulentas, a la deriva y con tripulación de todo pelaje.

A mi juicio, el empleo público ha sufrido siete plagas, y ahora estamos en la travesía del desierto hacia una función pública digna, profesional, valorada y eficaz. En apretada síntesis, las citadas plagas, que ni se han presentado de forma sucesiva ni han desaparecido, serían la siguientes:

1º Principios sin fin.

El legislador ha mostrado especial predilección por sobrecargar de principios o mandatos a los funcionarios, en técnica de aluvión, como son la legislación general ( Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, Ley de Contratos del Sector Público o Ley de Transparencia), pero sobre todo el EBEP con sus 15 deberes (art.52 EBEP) desglosados en 12 principios éticos y 11 principios de conducta.

Los principios no son malos, pero son muchos, imprecisos y valen para todo, dando la razón a Groucho Marx ( «tengo estos principios, pero si no le valen, tengo otros»).

2º La moda de la planificación.

El legislador y el ejecutivo guardan predilección por los Planes, los programas y todo tipo de instrumentos que den apariencia de modernidad, de avanzar hacia alguna parte: Planes Estratégicos, Planes de Ordenación de Recursos Humanos, Planes de Empleo, Planes de Calidad,etcétera.

El problema consiste en que los planes tienen muchos actores que no suelen coincidir: el que los elabora, el que los aprueba y el que los ejecuta. Además la perspectiva lastra su eficacia: a veces la técnica, a veces inspirada en la pura paz social, a veces sin dotación presupuestaria… y la mayoría de las ocasiones los planes son vencidos por el factor tiempo que los convierta a la hora de ejecutarlos en papel mojado e inservible. Ello sin olvidar Planes que requieren Programas de desarrollo o que se ven superados por legislación sobrevenida.

3º La apatía normativa.

El empleo público es una disciplina que cuenta con una norma de cabecera, el EBEP (2007, texto refundido 2015) que ni se ha desarrollado reglamentariamente, ni han aprobado leyes integrales propias el Estado ni las Comunidades Autónomas (leyes con más ruido que nueces), además de existir vacíos singulares (estatuto del directivo) o regulaciones insatisfactorias (régimen de la carrera administrativa).

4º Lo discrecional

El empleo público está sometido en su gestión a la discrecionalidad inherente a la potestad de organización que supone que sus decisiones están sometidas al amplísimo criterio de la autoridad de turno y que se manifiesta en el diseño de estructuras orgánicas, plantillas, relaciones de puestos de trabajo, o la aplicación del “interés del servicio” sobre los funcionarios. Un cheque en blanco que se rellena por el político que gobierna.

Es cierto que existe el control clásico de los principios generales del derecho y los elementos reglados pero la auténtica garantía es la exigencia de motivación y cumplida justificación de cada decisión.

5º La coexistencia de distintas tribus

El empleo público español está marcado por la confusión propia de la Torre de Babel ya que hace coexistir distintos colectivos y modelos, que hacen ingobernable con plena eficacia la gerencia del empleo público. Muchos frentes, distinto régimen jurídico y la eterna sombra del agravio comparativo.

• Coexistencia de políticos y funcionarios. Eventuales, directivos políticos y funcionarios.
• Coexistencia de funcionarios y laborales.
• Coexistencia de funcionarios propios y funcionarios de otras administraciones.
• Coexistencia de hombres y mujeres (paridad)
• Coexistencia de funcionarios “documentales” y “electrónicos” (brecha digital)
• Coexistencia de funcionarios de carrera y laborales fijos, con personal temporal (funcionarios interinos, contratados temporales e indefinidos no fijos).

6º El reclutamiento frívolo

La selección del personal (oposiciones y concursos) y la adjudicación de destinos (concursos y libres designaciones) no están siempre ajustados a las necesidades objetivas ni a los principios de mérito y capacidad. Se olvida que el resultado de la gestión pública lo condiciona la capacidad del equipo de empleados públicos.

• Las Ofertas de Empleo están desconectadas de las necesidades objetivas y se construyen por el tejado.
• Los “atajos” abundan: funcionarizaciones, promociones suavizadas, movilidad interadministrativa por razones clientelares,etcétera
• Abusos de la “discrecionalidad técnica”
• Abuso de los concursos de provisión específicos y de la libre designación ( superando sus límites de excepción).

7º El botín electoral

El peso de la política incide sobre el empleo público de forma desproporcionada:

• Los programas electorales, especialmente en el ámbito local, aspiran a “cambiar algo para que nada cambie”.
• Los cambios de gobiernos traen consigo cambios de capas directivas (cargos políticos, directivos, libres designaciones, eventuales)
• Las decisiones políticas tropiezan frecuentemente con la larga sombra de los controles de legalidad y especialmente de los servicios de Intervención.

En ese escenario, el funcionario sufre limitaciones procedimentales y procesales para reaccionar frente a los abusos y defenderse:

• Obligada obediencia jerárquica, salvo infracción manifiesta del ordenamiento jurídico (art.53), bajo riesgo de falta muy grave:”La desobediencia abierta a las órdenes o instrucciones de un superior, salvo que constituyan infracción manifiesta del Ordenamiento jurídico” (art.95.2 i).
• Ausencia de defensa por letrados públicos de sus derechos estatutarios
• Ausencia de acción pública ni intervención del ministerio fiscal
• Lucha probatoria desigual (expediente)
• La sombra de la imposición de costas en caso de vencimiento.
• Limitación de extensión de efectos de sentencias ( se excluye la mera semejanza, actos administrativos firmes, caducidad de año,etcétera)

Finalmente expuse que el futuro ya está aquí, y que no puede abandonarse a su suerte el empleo público, ni parchearlo, pues existen retos insoslayables, difíciles pero a los que no podemos renunciar:

• En lo político. Devolver la prioridad a las políticas de empleo público y que estas no se inspiren ciegamente en conseguir la paz social a cualquier precio o en herramienta de recompensa o castigo según el sesgo ideológico.
• En lo jurídico. O bien, el legislador legisla y el ejecutivo reglamenta con seriedad y rigor técnico, o en su defecto, confiemos que la jurisprudencia y particularmente el Supremo establezca doctrina casacional que complemente lagunas y aclare normativas.
• En lo técnico. La administración electrónica impone la reconversión del empleado público; la administración automatizada comporta un modo de trabajar rápido, exacto y muy controlado de la eficacia y rendimiento del funcionario.
• En lo humano. Se impone recuperar el papel de servicio, tanto en directivos (liderazgo real) como en los funcionarios ( motivación y empatía hacia el ciudadano).

Lo dicho constituye evidentemente una tormenta de ideas propia de charla divulgativa, porque el empleo público admite el trazo impresionista pero requiere el detalle,  análisis sosegado y desarrollo, para percatarse de todas las dimensiones de su problemática y avanzar en su solución.

 En fin, una magnífica velada que me permitió cambiar impresiones y mantener contacto cordial con letrados locales que han luchado con su pluma y palabra por la defensa de lo público, caso de mis admirados Ángel Laguna (Bilbao), Francisco Javier Durán García (Villafranca de los Barros) o Jesús María Royo Crespo (Zaragoza), junto a otros compañeros que asistieron como debe participarse en estas actividades: con sonrisa abierta, sumando y manteniendo el sano equilibrio entre voz crítica y lealtad institucional. Vaya por delante mi enhorabuena a todos ellos, mi agradecimiento a los asistentes y a la coordinadora de la actividad, Lourdes Morate Martín que se merece un buen descanso.

Y como no, valorar mucho la dimensión humana de los asistentes, que no solo me brindaron una velada nocturna de risas en vísperas de la charla, sino que tuve ocasión de saludar a mis amigos Ignacio Gavira y José María Alcalá, cuya presencia en Oviedo desde su nido en Castilla- La Mancha me alegró el día.