La legitimación para recurrir en lo contencioso-administrativo es una barrera anacrónica que intenta frenar los recursos formulados por capricho o estrategia. Sin embargo, es un instituto procesal que goza de larga tradición y que decide el uno por ciento de los pleitos contencioso-administrativos con un portazo al recurrente, con una inadmisión sin entrar en el fondo litigioso.
En el ámbito tributario no son infrecuentes los pactos entre las partes de un negocio jurídico sometido a tributación en que una parte impone a la otra asumir la carga de pagar los tributos. Se trata de pactos sobre materia tributaria que no le importan a la fría Administración tributaria que dispara y apunta a quien es formalmente sujeto pasivo, dejando al margen contratos y componendas; ese es el sentido del artículo 17.5 de la Ley General Tributaria que dispone, con carácter general, que “los elementos de la obligación tributaria no podrán ser alterados por actos o convenios de los particulares, que no producirán efectos ante la Administración, sin perjuicio de sus consecuencias jurídico-privadas”.
Así y todo no faltan tales pactos y especialmente en el mundo local en relación al impuesto sobre incremento en el valor de los terrenos de naturaleza urbana en que suele el adquirente asumir contractualmente la obligación de pago de la liquidación que gravita sobre el vendedor como sujeto pasivo.
Pues bien, una reciente sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo sienta doctrina casacional favorable a la relevancia de estos pactos cuando se trata de tributos locales y lo hace sobre una base argumental débil pero admirable desde el punto de vista de la tutela judicial efectiva.
En efecto, la importante Sentencia de la Sala contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2019 (rec.3738:2018) parte de que la Ley de Haciendas Locales se remite a la regulación ofrecida por la Ley General Tributaria (art.12 Texto Refundido de Haciendas Locales).
Sin embargo, recuerda que el art.14.2 de dicha Ley de Haciendas Locales contempla el recurso de reposición preceptivo frente a los actos tributarios e ingresos de derecho público de los entes locales, y dado que este recurso administrativo no contempla expresamente la prohibición de recurrir en reposición quienes asuman obligaciones tributarias por pacto o convenio (a diferencia del art.232.2 d,LGT cuando regula las reclamaciones económico-administrativas).
En consecuencia, aunque para el ámbito tributario estatal, la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2010 (rec. 296/2005)consideró ajustado a derecho la prohibición de legitimación derivada de pacto o convenio, en cambio ahora razona:
“Ahora bien, el mandato de interpretación de las disposiciones legales en términos favorables a la plenitud de acceso a la jurisdicción que se sigue de la doctrina del Tribunal Constitucional, debe llevar a otra conclusión en el ámbito específico de las Haciendas Locales. En efecto, las diferencias que informan la Ley de Haciendas Locales, en el particular ámbito de la legitimación para impugnar en vía de recurso de reposición preceptivo los actos de gestión de tributos locales dictados por órganos administrativos de los entes locales, son determinantes de la ampliación del ámbito de legitimación a quienes, estando legitimados para la interposición del recurso de reposición preceptivo en el ámbito tributario, no pueden verse despojados de la condición de interesados legítimos que la propia Ley de Haciendas Locales les reconoce para acceder a un medio de impugnación administrativa que resulta preceptivo y obligado para el posterior acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa. Los términos del art. 14.2.d.2 º TRLHL son inequívocos cuando permiten que interponga el recurso de reposición, » […] Cualquiera otra persona cuyos intereses legítimos y directos resulten afectados por el acto administrativo de gestión» y, desde luego, desde esta perspectiva, el tercero que se compromete y paga una carga tributaria que no le corresponde legalmente, difícilmente se le puede negar que posea un interés directo, propio, cualificado y específico, en definitiva un interés legítimo, como exige el art. 14.2.d.2º TRLHL».
En consecuencia fija como doctrina de interés casacional la siguiente:
La doctrina que hemos de fijar respecto a la cuestión de interés casacional delimitada en el presente recurso de casación es que se debe reconocer legitimación para recurrir en la vía contencioso-administrativa por ostentar un interés legítimo a quienes,
sin ser los sujetos pasivos, asuman en virtud de pacto o contrato la obligación tributaria principal de pago de un tributo local -como el impuesto sobre incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana-, al estar legitimados para interponer el recurso de reposición tributario local en aquellos casos, como el presente, en que dicho recurso agota la vía administrativa local.
Por ello, deben tomar buena nota de esta sentencia los Ayuntamientos y asesores tributarios.
Aunque en el plano lógico no acaba de convencer la distinta vara de medir en los tributos estatales y los tributos locales, cuando se trata de acceder a la Justicia ( en los estatales no cabe la legitimación impugnatoria derivada de contrato o pacto y en cambio en los locales sí), todo lo que sea jurisprudencia reconstructiva de los límites de acceso a la tutela judicial efectiva ha de ser saludado con aplausos.
Un buen resumen del asunto, en el que he tenido «algo» que ver.
Como simple apunte, no solo es curiosa la diferencia de regímenes entre tributos locales y estatales en cuestiones como la legitimación, que debería ser común, sino también entre los propios Ayuntamientos -y esto me parece más grave- en función de su población, pues los que asuman por pacto el pago de la plusvalía no estarán legitimados para recurrir la liquidación en Ayuntamientos como, por ejemplo, Getafe, Móstoles o Alcorcón, que tienen constituida oficina de reclamaciones económico-administrativas (art. 137.5 LBRL en relación con el 232.2.d LGT), y sí lo estarán los que la paguen en Coslada o San Fernando de Henares, sujetos al régimen común y por tanto al recurso de reposición previo y preceptivo.
No deja de ser una desigualdad ante supuestos de hecho idénticos (liquidación del IIVTNU) difícilmente justificable.
Un abrazo,
o simple y llanamente, porque el TS está pasando por encima del art. 17.5 LGT. qué manía de legislar tiene. y luego, nos quejamos de los otros poderes…
Totalmente de acuerdo.
Gracias por el comentario. Hay pendiente otro auto en un tema igual. Presenta una diferencia. En el que tengo pendiente el que solicitó la rectificación de la autoliquidación y presentó recurso de reposición en vía administrativa fue el sujeto pasivo, el vendedor. El que interpuso recurso contencioso fue el comprador. En la sentencia comentada el que solicita la rectificación y presenta recurso contencioso fue, en ambos casos, el vendedor. No sé si tendrá relevancia. El Supremo en alguna sentencia habría distinguido entre legitimación ad procesum y ad causam, negando legitimación a quien no se habría personado en vía administrativa.
Por otra lado, entiendo que el artículo 14 de la Ley, como dice el TS, podría haber otorgado legitimación al comprador para interponer el recurso de reposición por su amplitud, pero nunca podría haber tenido el comprador legitimación para solicitar la rectificación de la declaración pues el artículo 17.5 LGT establece el principio de indisponibilidad de la relación tributaria. En resumen la solicitud de rectificación sólo la podría haber interpuesto el sujeto pasivo y no el comprador por el pacto, como fue el supuesto de hecho de la sentencia y que no ha sido objeto de atención por el TS. Cuestión distinta es que contra la denegación el comprador sí hubiera tenido legitimación.
Y ahora, ¿a quién devuelve el Ayuntamiento? ¿Al comprador o al vendedor? Entiendo que tiene que ser al sujeto pasivo.
«Se trata de pactos sobre materia tributaria que no le importan a la fría Administración tributaria que dispara y apunta a quien es formalmente sujeto pasivo, dejando al margen contratos y componendas». ¿Fría Administración? ¿O más bien diligente, que actúa de acuerdo con el imperio de la ley, que actúa con objetividad, que no es arbitraria? Usted mismo cita el artículo 17.5 LGT, que es muy claro. ¡Qué fría es la Administración!
Una sentencia muy interesante, gracias por el comentario José Ramón.